저자 : 김 선 기
1. 지방분권과 균형발전의 현주소
1) 지방분권의 실상
□ 국제비교로 본 우리나라의 분권화 수준
○ 우리나라의 종합분권화지수(DECENTRALIZATION INDEX)는 182개 국가 중 10위(0.41)를 차지하여 상위권에 속하지만, 재정분권화(FISCAL DECENTRALIZATION) 수준은 22위, 행정분권화(ADMINISTRATIVE DECENTRALIZATION) 수준은 48위로 실질적 분권을 위해서는 제도개선이 필요한 상황(IVANYNA & SHAH, 2012) WORLD BANK의 종합분권화지수는 ①지방정부의 상대적 중요도(LOCAL GOVERNMENT RELATIVE IMPORTANCE): 통합 정부지출 중 지방정부 지출의 비중, ②지방정부 존속보장(LOCAL GOVERNMENT SECURITY OF EXISTENCE): 상위 정부에 의한 지방정부의 임의해산 가능성에 대한 헌법적 제약 수준, ③재정분권수준(FISCAL DECENTRALIZATION): 지방정부의 수직적 재정수지 격차, 과세자치, 지출자치, 차입의 자유 등 재정자율성 수준, ④정치분권수준(POLITICAL DECENTRALIZATION): 지방의회 의원 및 지방정부의 장(長)을 직접 선거로 선출하는지 여부, ⑤행정분권수준(ADMINISTRATIVE DECENTRALIZATION): 지방정부가 고용, 해고, 고용조건 등에 대한 기준을 상위정부의 영향력 없이 자체적으로 결정할 수 있는 능력이 있는지 여부 등 5가지 기준으로 측정한다.
○ 사무의 배분수준, 지방자치단체의 인사·조직 구성의 자율성 등 지방분권의 실효성에 직접적 영향을 주는 요인들은 지표에서 제외되어 있어 실질적 분권수준은 통계 보다 낮을 것으로 추정
□ 자치단체의 지방자치에 대한 실질적 권한 부족
○ 지방에 대한 국회의 과도한 입법권 행사, 세부사항까지 규율하는 행정입법, 제한된 조례제정권의 범위 등으로 인해 실질적 자치입법권 미흡
– 국가 대 지방 사무비율이 68:32로 사무가 여전히 국가사무 위주로 편중되어 있어 지방이 자율적으로 추진할 수 있는 일과 권한이 부족
○ 지방의 행정기구 설치와 공무원 정원 설정 등이 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따라야하기 때문에 실질적인 조직자율권이 부재
○ 김대중정부 이후 현재까지 국가사무의 지방이양을 추진해 왔으나, 지방이양 수준은 김대중정부 4.1%, 노무현정부 4.7%, 이명박정부 2.56%로 미미
□ 중앙의존형의 지방재정구조 고착화
○ 지방세입(歲入)의 국가 재원 의존도가 크고, 저출산·고령화 등에 따른 복지지출 급증으로 자치단체의 재정압박이 심하며, 세원 불균형으로 인해 지역 간 재정격차가 확대
– ’16년 기준 국가 대 지방의 재정지출비율이 40:60인 반면, 조세수입은 76:24 총 조세 중 지방세 비율은 2012년 24.1% → 2016년 26.5%로 다소 증가하고 있으나 이는 최근 부동산 경기 활성화로 인한 취득세 증가에 기인하며, ‘국세:지방세 = 8:2’ 수준은 대체로 유지되고 있다.
로 재정수지 불균형이 심화
– 지방예산 대비 복지지출 비중이 (’09년) 18.9% → (’13년) 23.8% → (’16년) 26.8%로 크게 증가 사회복지비의 대부분은 국고보조사업으로서 지방비(매칭) 부담으로 지방의 자율성이 없거나 적은 지출이다.
– 재정자립도 30% 미만 지자체가 수도권 19개인데 비해 비수도권은 130개
○ 재정분권수준의 국제비교(OECD, 2014년 기준)
– OECD국가의 세입분권지수(지방정부자체세입/일반정부세입)는 평균이 0.194이며, 캐나다(0.545), 스위스(0.479), 미국(0.419) 등 연방국가와 스웨덴(0.348), 핀란드(0.296) 등 북유럽 국가들이 높은 수준이고 한국은 0.170 수준으로 OECD 평균에 미달, 일본의 0.261에 비해도 상당히 낮은 수준
– OECD 국가의 세출분권지수(지방정부세출/일반정부세출)는 평균이 0.319이며, 캐나다(0.692), 덴마크(0.624), 스위스(0.574) 등이 50%를 초과하고 한국은 0.428을 기록하여 OECD평균 0.318을 초과하는 수준이며, 일본, 독일 보다 높은 수준
– 따라서 우리나라의 재정분권의 문제점과 정책방향은 상대적으로 세입분권에 초점이 두어져 있음
□ 자치단체의 도덕적 해이와 자치역량 부족
○ 지역유지의 권한 확대를 위한 지방분권 요구는 커지는 대신 주민의 삶의 질 개선을 위한 풀뿌리 주민자치 실천의지는 빈약한 편임
○ 부정부패, 예산낭비 등 단체장‧지방의원‧지방공무원의 도덕성‧책임성 문제가 빈번하게 제기되고, 지자체의 지방자치 전문역량 부족으로 국민의 신뢰도가 저하
– 지방자치 기간 동안 지방자치단체장 기소는 민선1기(23명), 민선2기(59명), 민선3기(78명), 민선4기(119명), 민선5기(65명) 등으로 증가 추세
– ｢지방자치 대국민인식조사」에서도 주민이 지방의원(47.7%), 단체장(37.3%), 지방공무원(31.2%)에 대해서 불만족을 표시(행정자치부·한국지방행정연구원, 2015)
2) 균형발전 상황의 진단
□ 인구 및 경제력의 수도권 집중이 지속화
○ 총 인구의 49.5%가 수도권 거주함으로써(통계청, ‘15.11기준), 수도권 집중은 여전히 세계 최고수준을 유지
– 수도권 인구집중률(’12년 기준, %) : 한국 49.4, 영국 12.5, 프랑스 18.8, 일본 28.0
○ 산업 및 일자리의 수도권 집중이 인구집중을 견인
– 주요기업 본사의 70% 이상, 사업체의 47.4%가 수도권에 분포하는 등 이른바 ‘좋은 일자리(DECENT JOB)’의 집중이 수도권 인구집중을 선도
– 구직자가 선호하는 서비스업 일자리 순증가분의 60%이상이 수도권에서 발생하며(‘17.1), 고급 산업기술인력 순증가분의 59.1%가 수도권에 집중(‘10～’16년), 비수도권 지역은 저기술의 기능인력 중심으로 증가(산업연구원, 2016)
○ 소득, 자산, 소비 등 경제력의 수도권 집중이 심화
– ‘16년 GRDP는 수도권이 49.5%로 ’15년 49.1% 보다 증가했으며, 2000년 이후 수도권 GRDP증가율이 계속해서 전국 평균을 상회
– 전국 토지자산(6,210조원, ’14년 말)의 58.6%가 수도권에 분포하고, 전국 예금액(1,221조원, ’17.1)의 68.6%가 수도권 집중
– 국내 소비지출의 49.7%가 수도권에 집중되어 있으며, 주요 신용카드사(신한․국민․BC) 개인회원 사용금액의 81%가 수도권에 유입되어 있어 지방의 불리한 소비여건이 지방 소비력의 수도권 유출요인으로 작용
□ 삶의 질의 지역간 격차가 심화
○ 교육, 의료, 문화 등 주민의 삶의 질에 관련된 요소들의 수도권-지방, 대도시-농촌 간 격차가 심화되어 지방의 소멸과 쇠퇴의 원인으로 작용
– 지방 공교육의 질이 낮아지고, 사교육이 수도권에 편중되면서 지방대학의 경쟁력이 약화되어 지방은 교육을 통한 계층 상승 기회도 감소
– 기초지자체(228개) 중 23개는 응급의료기관이 전무하고, 34개는 분만을 위해 1시간이상 가야하는 등 농산어촌의 의료여건 취약하여 서울 소재 종합병원에 크게 의존
– 공연시설, 문화시설 등 문화예술 인프라의 수도권과 지방간 격차가 여전하며 프로그램 등 질적 격차는 더욱 심화
○ 지역간 사회적 비용과 편익의 공간적 불균형이 커서, 전기의 경우 전력소비량 대비 전력생산량(%)이 충남 276.8, 전남 256.0, 경남 210.4,인데 반해, 서울은 3.0, 경기는 24.6으로 대조적인 모습을 보임 중앙에 집중된 권력이 각 지역 주민의 삶과 생태환경에 영향을 미치는 의사결정 및 자원배분을 독점하고 있어 편익시설은 인구가 많은 발전지역에, 혐오시설은 인구가 적은 낙후지역에 집중되거나, 발전지역의 자원과 생산물은 시장가격에 반영되는데 비해, 식량, 물, 전기 등과 같은 저발전지역의 자원과 생산물은 시장가격에 제대로 반영되지 못하는 현상이 발생한다(강현수, 2013).
□ 인구구조 변화와 지방소멸위기 대두
○ 총 인구가 감소하고 세계적 수준의 저출산·고령화로 생산가능인구 감소, 소비 감소, 경제 불황으로 이어지는 ′인구절벽(DEMOGRAPHIC CLIFF)′이 현실화(HARRY DENT, 2016)
– ‘15년 현재 5,101만 명에서 ’31년 5,296만 명을 정점으로 인구감소가 시작, ‘65년에는 ’90년 수준인 4,302만 명에 이를 전망
– ‘16년 3,763만 명을 정점으로 생산가능인구 감소가 시작, ’65년에는 현재 수준의 45%가 감소한 2,062만 명으로 떨어질 것으로 전망
– 합계출산율은 ‘17년 현재 1.05 수준으로 세계 최저 수준을 보이고 있으며 대체출산율 2.1명(’83년)에서 지속 감소하여 ′저출산의 덫′이 우려
– 고령인구 비율은 ‘18년 현재 14.3%로 ’17년 고령사회(AGED SOCIETY) 진입에 이어 ‘25년 초고령사회(SUPER-AGED SOCIETY) 진입이 예상
○ 지방에서 젊은 연령층의 선별적(SELECTIVE) 인구 유출로 인하여 ′지방소멸′의 위기에 봉착
– 향후 30년 내 228개 시‧군‧구 중 84곳(37%), 3,482개 읍‧면‧동 중 1,383곳(40%)이 이른바 ′지방소멸″의 위험이 있는 것으로 전망(고용정보원, 2016년) 소멸위험지역이란 소멸위험지수(20-39세 여성인구수 / 65세 이상 고령인구수)가 0.5 미만인 지역을 말한다.
□ 저성장 고착화 및 사회경제적 양극화 심화
○ ‘95년 이후 성장률이 급격히 하락하여 ’06년 국민소득 2만 불 달성 이후, 장기 저성장이 지속되어 11년째 3만 불에 도달하지 못하고 있음
– 국민총소득(GNI)이 ’06년 2만795불 → ’11년 2만4,226불 → ’16년 2만7,576불 로 2만 불 대에서 정체
○ 가계-기업 및 가계 간 소득격차가 확대되고 사후적 격차 축소 기능이 미흡하여 양극화 심화
– 가계소득비중(%)이 `95년 69.0에서 `16년 62.1로 하락하고 임금 10분위 배율은 ‘06년 11배에서 ’15년 14.8배로 증가하여 격차가 확대
2. 지방분권과 균형발전의 관계
1) 중앙집권형 균형발전과 지방분권형 균형발전
□ 중앙집권(주도)형 균형발전
○ 중앙집권형 균형발전균형발전이란 균형발전의 주도적 역할을 중앙정부의 의사결정과 자원배분에 의존하는 전략
– 우리나라는 오랫동안 자원과 의사결정 권한을 독점한 중앙집권형 행정체계 하에서 지역발전을 추진해 왔고 지금의 지역격차는 바로 그 산물이기 때문에 해결 또한 중앙정부의 책임과 역할이 커야 된다는 논리에 근거(김선기, 2014)
○ 중앙집권형 균형발전의 시각에서는 지역격차를 지역간 경제적 격차로 간주
– 그간의 지역정책이 특정지역의 경제 성장을 수단으로 균형발전을 접근해 왔고 그 과정에서 중앙정부가 주도적인 역할을 담당했기 때문에 경제적 격차의 균형화에도 중앙정부가 효과적이라는 결자해지의 논리
– 실제 그동안 중앙정부는 제도형성의 유일한 주체였으며 그로부터 권력과 재원, 기구, 인력 등의 자원을 독점
– 균형발전에 대한 의지가 강할수록 중앙정부의 권력과 수단에 의존하며, 단시간에 불균형의 구조적 틀을 바꾸어 보려는 욕구가 크다면 중앙정부에 대한 의존도도 더욱 커지는데 출범 당시의 균특법에 의한 국가균형발전시스템이 대표적인 사례임
○ 중앙집권형 균형발전에서 지방분권은 균형발전의 수단이 아니라 그 자체가 우리 사회가 추구해야 할 또 다른 목표로 간주
– 참여정부는 지방분권과 균형발전을 국정의 양대 목표로 삼아 출범한 진보성향의 정부로서 양자를 상호 연관 없이 독자적으로 추구
– 참여정부의 분권 노력과는 상관없이 참여정부의 균형발전정책은 실제로는 가장 중앙주도형 시스템의 결과로 규정할 수 있으며 참여정부의 강력한 지방분산정책은 대통령 직속기구, 특별법, 특별회계 등으로 결합된 중앙주도형 시스템이 없었다면 기대하기 힘든 결과임
○ 중앙집권형 균형발전에서 가장 큰 이슈는 단연 수도권과 비수도권의 불균형문제
– 참여정부의 균형발전정책에서는 수도권과 비수도권의 격차를 개발연대의 차별적 공간정책이 누적된 결과로 보고 격차의 산술적이고 기계적인 균형화에 집착했기 때문에 그 해결을 중앙의 강력한 수단에 의존
□ 지방분권(주도)형 균형발전
○ 지방분권형 균형발전전략이란 균형발전의 주도적 역할을 지방정부의 자율적 의사결정과 내생적 역량 및 특화발전에 의존하는 전략
– 이 입장에서는 무엇보다도 정의롭지 못한 국토공간구조의 폐단을 지적하면서 그 원인이 중앙집권적인 권력, 의사결정, 자원 등의 불균형에서 비롯된다는 점에 주목(김용웅·차미숙·강현수, 2009)
– 지역격차의 정서적 기저에 자리하고 있는 상대적 박탈감(RELATIVE DEPRIVATION)은 결과 보다는 과정, 기회, 역량의 불균형에 기인하는바 크다는 사회적 통념도 같은 맥락
○ 지방분권형 균형발전의 관점은 결과로서 나타난 산술적 격차보다 불균형적인 의사결정과정과 지역격차에 영향을 미치는 기회, 자원, 역량 등의 왜곡된 배분구조에 초점
– 균형발전의 의미도 경제적 격차 해소 보다는 총체적인 삶의 질 향상이나 행복도 제고가 더욱 중요하기 때문에 상대적으로 저평가되고 있는 환경, 건강, 문화, 생태 등 금전으로 환산하기 어려운 새로운 가치에 대한 재인식이 필요하다는 주장
○ 지방분권형 균형발전에서 지방분권과 균형발전은 궤를 달리하는 별개의 요소가 아니라 지방분권은 균형발전의 필수적인 수단으로 작용
– 균형발전의 내용이나 결과 보다는 추진체계와 추진방식이 중요한 관건
○ 지방분권형 균형발전에서는 국가가 서로 다른 모든 지역의 발전을 재단할 수 있는 전지전능한 존재라는 환상에서 탈피하는 것이 중요하며 중앙정부는 지방정부가 스스로 해결하기 어려운 구조적 불균형을 해소하는데 주력하고 그 이후에 얻어지는 결과는 지방이 책임질 몫으로 돌리는 발상의 전환이 요구됨
2) 지방분권과 균형발전의 분리·병행 이 내용은 김현호 외(2017)에 정리된 부분을 참고하였다.
□ 지방분권과 균형발전의 분리론
○ 지방분권과 균형발전의 정책목적, 정책수단이 서로 다르기 때문에 양자를 별개로 취급하거나 또는 지방분권과 균형발전을 시기적으로 달리 추진해야 한다는 주장
① 지방분권이 지역균형발전을 약화시킨다는 입장
– 지역 간 발전 잠재력 차이 때문에 지방분권의 추진은 지역 간 불균형을 오히려 심화시키게 될 것이라는 주장(김순은, 2005; 이승종, 2003)
② 선(先) 균형발전 추진 입장
– 우리나라처럼 지역불균형이 과도한 상황에서 분권 정책이 우선 추진될 경우, 현재의 지역 간 불균형을 더욱 악화시키기 때문에 지역불균형이 심한 특정한 기간 동안에는 균형발전을 중시하고 균형발전이 어느 정도 달성된 다음에는 지방분권을 순차적으로 추진해야 한다는 주장(성경륭, 2013; 변창흠·정준호, 2013)
③ 선(先) 지방분권 추진 입장
– 지역의 혁신과 발전은 분권이 전제되어야 가능하기 때문에 균형발전보다 지방분권을 우선시해야 하거나(김순은, 2005), 지방분권을 시행해서 지역주도의 지역발전을 추구한 다음, 지역 간 불균형이 발생하면 처방 차원에서 지역균형발전정책을 사후적으로 시행해야 한다는 주장(금창호, 2017)
○ 대체로 이 주장들은 균형발전의 추진에서 자치단체의 내생적 역량 보다는 중앙정부의 교정적 역할을 강조하는 입장
□ 지방분권과 균형발전의 병행론
○ 지방분권과 균형발전이 태생적 인과관계가 있고 상호 보완적이기 때문에 시기선택에 다소 이견이 있을 뿐, 두 정책을 병행해서 추진해야 한다는 주장
① 지방분권과 균형발전의 병행을 주장하는 입장
– 지역 단위에서 지방분권과 균형발전이 긴장관계에 있을 수 있으나 두 요소의 상호보완적 관계를 중시해야 하며(강현수, 2013; 김순은 외, 2007; 변창흠·정준호, 2013; 성경륭, 2013), 지방분권과 균형발전이 비례 관계에 있는 것으로 인식하는 관점(홍준현, 2001)
– 지역발전과 지방분권이 별개의 상충적인 관계가 아니라 상호 보완적인 관계로서 특히 지역의 자생력과 경쟁력을 확보하기 위해 ‘분권과 자율’이 중요하다는 입장 성경륭(2013: 344-345)은 분권정책과 지역균형정책을 병행해서 추진하되, 우리나라의 부익부･빈익빈, 지역발전의 격차의 심화 가능성 등을 고려할 때 초기에는 균형발전정책을 중시하고 시간이 흐름에 따라 분권정책을 더 중시하는 방향으로 정책순서를 조정할 필요가 있다고 주장한다.
② 양자를 접목한 ‘지방주도형 균형발전’ 추진 입장
– 지방분권과 균형발전을 병행해서 추진하는 것에 그치지 않고 자치단체가 주도하여 균형발전과정에서 지역의 여건과 특수성을 고려한 맞춤형 균형발전을 추진해야 한다는 입장
– 지자체 특성과 여건을 충분히 고려하지 않는 중앙정부 주도의 균형발전전략은 한계가 있기 때문에 지역여건과 특수상황을 반영할 수 있는 분권화된 자치단체가 균형발전의 주도권을 행사하는 것이 보다 바람직하다는 관점(김선기 외, 2014; 차미숙, 2017 등)
○ 지방분권을 균형발전의 필수적 수단으로 간주하여 자치단체의 자주적 역량강화를 통해 지역발전을 추구하는 방향을 강조
3. 지방분권시대의 지역발전정책의 방향 모색
1) 역대 정부의 지역발전정책 개관
□ 2000년대 이전
○ 60∼80년대에는 중앙주도형 불균형발전이 지배적 패러다임으로 적용되었던 시기로서 국가경제의 재건을 목표로 한정된 자원으로 성장의 효율성을 극대화하기 위해서는 중앙정부는 기업국가(CORPORATE STATE)의 역할을 자임해야 했으며 공간적으로는 성장거점에 대한 투자를 집중하는 불균형 발전전략을 채택
○ 90년대 이후부터 성장위주 정책이 균형발전으로 선회하면서 수도권 과밀의 폐단을 해소하기 위하여 국가 차원에서 수도권 규제와 지방이전에 관한 정책을 추진
○ 시기적으로 다소 차이가 있으나 전체적인 기조는 중앙정부가 정책을 기획하고, 지방의 정책 집행을 지원하는 중앙집권적 발전전략이었으며, 투자대비 효과의 극대화와 그 효과의 주변지역으로의 파급을 도모하는 ‘성장거점’(GROWTH CENTER) 중심의 ‘요소투입형’ 불균형 발전전략을 추구
□ 2000년대 이후
○ 노무현정부
– 수도권과 비수도권과의 격차를 가장 큰 지역문제로 인식하고, ‘국가균형발전’을 핵심적인 국정과제로 채택했으며 그에 따라 지역발전정책이 국정과제의 반열로 부상 균형발전을 국가적 의제로 격상시켰음을 강조하기 위해 ‘지역균형발전’ 대신 ‘국가균형발전’이라는 용어를 사용하였다(국가균형발전위원회, 2003).
– 그 배경에는 정치적 요인이 컸는데, 특히 영호남 등의 심화되는 지역감정과 그에 따른 폐해의 원인을 지역불균등 발전에서 찾았기 때문(성경륭, 2013)
– 국가적 아젠다인 균형발전을 모든 주체의 자원과 역량을 결집하여 일관된 시스템으로 추진하려는 의지에 따라 대통령이 정점이 되는 강력한 추진체계를 구축하였으며 특별법을 제정하여 이를 제도화하는 등 최초로 통합적 지역발전 추진체계를 도입
– 특히 노무현정부는 균형발전정책을 추진하기 위해 지역의 다양한 주체의 협력에 의한 ‘지역혁신’(REGIONAL INNOVATION) 창출을 가장 큰 발전의 동인으로 선정
– 지역균형발전을 위해 분권, 분산, 분업 등의 3분 정책을 시행했으며 특히 지방의 발전인자 창출을 위해 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시, 공공기관 지방이전 등 강력한 분산정책을 추진
○ 이명박정부
– 노무현정부가 산술적 균형에 집착한다고 비판하면서, 지역발전정책의 기조를 ‘형평성’에서 ‘효율성’으로 바꾸어, 국가균형발전시스템을 지역발전시스템으로 전환
– 신지역주의에 이론적 근거하여 지역경쟁력 강화를 목적으로 5+2 광역경제권을 도입하고 전담조직을 설치하였으나 하향식 권역설정, 분권화가 결여된 광역화, 집행기능이 결여된 거버넌스 등으로 의도했던 제 역할을 수행하지 못했음(김선기, 2010)
– 광역화, 효율화, 자율화의 기조 하에 균특회계를 대폭 정비·개편하여 포괄보조를 도입하여 지자체의 재원사용에 대한 재량을 부여하고 국세를 지방세로 전환하는 분권적 조치를 시행
– 광역경제권의 핵심사업인 선도사업육성사업과 인재양성사업을 추진하기 위하여 대학, 연구소, 기업 등과의 네트워크를 구축하였으나 중앙정부 주도의 추진방식이어서 중앙정부와 자치단체 사이에서 책임성이 모호해지는 등 거버넌스의 혼란을 초래
○ 박근혜정부
– 국민행복을 지향함으로써 지역생활권이 중심이 되는 지역희망 프로젝트(HOPE)라는 지역발전정책으로 추진
– 이 정책은 주민행복 증진이나 삶의 질 개선에 필요한 조건을 자치단체간 연대와 협력에 바탕을 둔 일상생활권 내에서 충족시키려는 전략
– 전국에 63개의 지역생활권을 구성하였는데 이전의 광역경제권과 달리 생활권 구성 자체를 자치단체의 자율에 일임하고 지역생활권정책의 추진도 시도 및 시군구의 자발적 협력에 맡기고 있어 분권화와 지방의 역량 강화 측면에서 진일보된 조치
– 지역생활권의 구성은 자치단체 간 상생과 협력의 서비스 공급체계를 구축하는 것으로서 그동안 단편적으로 추진해 왔던 자치단체 간 연계·협력을 상시적이고 포괄적으로 제도화했다는 의미가 크지만 협력의지와 인센티브 부족으로 성과는 미흡
2) 지방분권적 측면에서의 지역발전정책 평가
○ 중앙정부가 의사결정을 주도하는 중앙정부 중심의 정책 관행의 지속
– 노무현정부가 도입한 균특법에 근거한 통합적 지역발전시스템은 그 자체가 강력한 중앙집권적 추진시스템의 모델임
– 분권에 의한 균형발전을 표방했던 노무현정부 조차도 분권적 지역발전의 핵심적 토대로 지역의 혁신역량 창출이 시급하다는 판단 아래, 하향식 지방분산정책을 추진
– 지역 마다 처한 상황이 다름에도 불구하고 중앙이 기획한 전국적으로 획일화된 지원방식이 지역에 적용됨으로써 맞춤형 지역정책이 부재
– 균형발전의 수단을 중앙에서 지방으로의 권한의 이양 보다는 수도권에서 비수도권으로의 기능의 분산에 의존하고 있는데 이는 중앙정부 입장에서 보다 채택이 용이하고 선호도가 높기 때문임
○ 강력한 중앙집권 정책과 지역간 불균형성장과 상호 상승작용을 일으키는 구조
– 지역의 격차를 시정하기 위해 공공기관 이전, 혁신도시 조성 등을 통해 특정한 지역을 수도권에 필적할 수 있도록 발전시킬 필요가 있기 때문에 중앙집권 방식의 정책추진이 필요
– 결과적으로 이것은 새로운 성장거점 조성으로 연결되어 수도권과 비수도권간 격차는 여전한 채, 지역내 또 다른 격차를 유발하는 요인으로 작용
– 중앙정부 주도로 지역정책이 추진되어 중앙정부의 지원을 더 받으려는 자치단체간 경쟁과 갈등이 유발되며 자치단체간 역량의 차이에 따라 지원에도 차별화가 발생
○ 지방분권과 균형발전의 조화·연계 미흡
– 이명박정부와 박근혜정부는 지방분권과 균형발전을 패키지로 추진한다는 명확한 방향 제시가 없었으며 노무현정부 조차도 임기 도중에 지방분권정책이 동력을 상실
– 실제 그간 지방분권에 관련된 나름대로의 실적에도 불구하고 균형발전과 연계된 지방분권의 추진성과는 매우 미흡 이런 관점에서 ‘노무현정부의 지방분권을 미완(未完)의 지방분권, 이명박정부의 그것은 미온(微溫)의 지방분권’으로 평가하기도 한다(소순창, 2011).
○ 자치단체간 협력의 부족
– 노무현 정부는 수도권과 비수도권간 상생발전, 이명박정부는 시도간(광역경제권) 협력, 박근혜 정부는 시군구간(지역생활권) 연계협력을 각각 강조했지만 결과적으로 지역간 협력 활성화는 성과가 미흡
– 자치단체 간 재정격차 등 불균형이 큰 상태에서 자발적 협력이나 양보 및 타협을 기대하기에는 한계
– 중앙이 권한과 재원을 독점하고 있어 중앙으로부터의 재원확보에 몰두해야 하는 자치단체의 입장에서는 타 지역과 제로섬(ZERO-SUM) 경쟁이 불가피한 실정
3) 지방분권에 부응하는 지역발전정책의 방향
□ 지방분권형 지역발전시스템의 모색
○ 지방분권과 균형발전의 관계에 대한 다양한 시각과 논점에도 불구하고 균형발전의 당위성에 의문을 제기하는 경우는 많지 않음 일각에서는 균형발전의 당위성에 회의적인 시각에서 균형발전 불가론 또는 균형발전 무용론 등을 제기하기도 한다(변창흠·정준호, 2013: 80).
– 균형발전은 수도권의 경쟁력 확보, 지방의 자립적 발전, 사회적 정의 실현 등 여러 측면에서 그 당위성을 인정받고 있지만 특히, 우리 헌법은 국가의 최고 가치규범으로서 균형발전의 이념과 의무를 명문으로 규정 헌법 전문과 제120조제2항, 제122조, 제123조제2항 등에서 국가균형발전을 포괄적으로 명시하고 있다.
○ 새로운 지역발전은 지방분권과 균형발전 관계의 역사적 진화과정 속에서 정치·경제·사회의 변화와 국민의 변화욕구를 수용하는 방향으로 정책 모색이 필요
○ 최근 들어서 공간적 정의 실현, 지속가능한 발전, 주민주권 확보, 복지국가 구현, 다차원적 격차 해소, 주민 삶의 질 증진, 포용적 성장 등 지방분권형 균형발전을 촉구하는 전향적인 담론들이 꾸준히 제기
– 특히 문재인정부 들어서는 ′연방제에 버금가는 지방분권 실현′의 기치 아래 분권국가를 천명하는 헌법 개정 논의가 활발하게 진행 중
– 이러한 변화는 우리 사회가 점차 지방분권과 균형발전이 통합된 지방분권형 균형발전을 지향해야 함을 시사
– 현실적으로 문재인정부는 지방분권과 균형발전을 ′고르게 잘 사는 지역′이란 국정목표의 실천전략으로 채택하여 병행 추진할 방침
○ 기본적으로 ′균형발전′을 “지역이 각자가 보유한 잠재력을 극대화할 수 있는 역량을 갖춤으로써 자율적인 특화발전을 추구하는 것”으로 이해할 필요
– 중앙은 구조적 불균형 해소를 위한 제도개선과 역량보완을 위한 국가통합적 배려에 주력하고, 지역의 특화발전을 위한 계획과 집행은 전적으로 지방의 자율에 맡기는 역할의 보완적 분담을 통해 지방분권형 균형발전을 지향
○ 지방분권형 균형발전에 함의된 주요 이슈
– 균형발전이 중앙집권형인지 지방분권형인지는 균형발전과 지방분권의 일방적 선택이 아닌 시대적 요구에 부응하는 바람직한 조합을 구성하는 문제임
– 분권형 균형발전에서는 어떤 세부시책과 개별사업을 발굴하느냐(컨텐츠) 보다는 그러한 시책과 사업을 어떤 방식으로 추진하느냐(시스템)가 더 중요
– 분권형 시스템이란 중앙의 통제와 의존에[서 벗어나 지방이 자율적으로 당해 지역의 발전을 주도하는 것을 의미하기 때문에 자치단체의 자주적 역량 확보가 선결과제임
□ 지방분권시대의 지역발전 역량요소
○ 지방분권에 부응하는 지역발전 역량을 강화하기 위해서는 중앙정부와 자치단체가 자치단체의 내부역량과 외부역량을 확보하기 위하여 공동으로 노력하는 자세가 요구
○ 자치단체 내부역량의 강화(중앙정부의 역할)
– 중앙정부 차원에서는 자치단체의 내부역량을 강화하기 위하여 ①사무·기능 이양을 통한 권한 확대와 ②재정 분권화를 통한 자주재원 확보와 운영자율화가 필요
– 내부역량의 강화는 자치단체 자체의 노력만으로는 해결하기 어렵고 중앙정부의 양보와 실천이 반드시 전제되어야 함
○ 자치단체 외부역량의 보완(자치단체의 역할)
– 자치단체 차원에서는 행정(공공부문)의 외부역량을 보완하기 위하여 ①주민 또는 조직화된 주민집단의 참여 확대를 통한 거버넌스 구축과 ②자치단체간 협력·연대를 통한 네트워크 구축이 필요
– 외부역량의 보완은 부족한 행정 중심의 자체 지역발전 역량을 보강하기 위한 자치단체 스스로의 외연 확대 노력을 의미함
4. 지방분권에 부응하는 지역발전역량 강화
1) 중앙정부의 과제 : 자치단체 내부역량 강화
(1) 중앙의 권한(사무·기능)의 지방 이양
□ 추진배경 및 정책방향
○ 지방분권을 통한 자치단체의 역량 강화를 위해서는 일차적으로 지자체가 할 수 있는 일의 범위를 넓이고 권한을 확대함으로써 책임자치를 구현하는 조치이며 이를 위해서는 중앙정부 기능·사무의 획기적 지방이양이 요구
○ 국가사무인지 자치사무인지에 따라 지자체의 입법권 및 의회 관여 범위, 행·재정적 부담, 국가 관여 정도에 차이가 발생하기 때문에 지방분권화에서 사무배분이 매우 중요
○ 사무배분에 대해서는 현행 제도상으로는 헌법과 지방자치법에 관련 규정을 두고 있으나 실효성은 미약
– 헌법 제117조제1항에서는 지자체 사무로 주민복리사무와 재산관리만 명문화하고 있고, 보충성 원칙은 미비 프랑스와 독일의 경우 헌법에 사무배분에 관하여 보충성의 원칙을 명시하고 있다.
– 지방자치법에서는 제9조(지자체 사무범위), 제10조(지자체 종류별 사무배분 기준), 제11조(국가사무의 처리제한)에 예시규정이 있으나 구속력이 없어 개별 법률에 따라 제각각 국가시도시군구 간 사무 배분 지방자치법상 국가·지방사무로 분류되어 있는 사무라도 대부분 해당 개별 법령에서 국가와 지자체의 역할을 동시에 규정하고 있어 자의적 판단의 원인이 된다.
– ’13년 기준(사무 총조사)에 따르면 총 46,005개 사무 중 국가사무 31,161개(68%), 지방사무 14,844개(32%)로 국가사무가 압도적 비중(행정안전부, 2017)
○ 지방자치를 통한 삶의 질 격차 해소, 지역자산을 활용한 특화발전, 사람 중심의 지역발전, 지역발전 기능의 지역단위 통합 등을 구현하기 위해서는 주민체감적 수요에 민감한 지자체에 보다 큰 권한과 자율을 부여
○ 중앙은 보충성의 원리에 입각하여 구조적 불균형 해소를 위한 제도개선과 지방의 역량보완을 위한 배려에 주력하고, 당해 지역의 특화발전을 위한 계획과 집행 기능은 전적으로 지방에 일임
□ 주요 과제
○ 중앙‧지방 사무기준의 재정비
– 중앙-시도-시군구간 합리적인 권한 배분을 위해 지방자치법에 「지방분권법」(제9조)에 규정된 중복배제 원칙, 현지성·보충성 원칙, 포괄적 배분의 원칙을 가미하여 배분기준을 새롭게 구성하고 사무 재조정을 추진
– 사무를 배분할 때 국가사무는 전국적 규모‧통일성, 시‧도사무는 광역‧종합적 기능, 시군구 사무는 주민생활 밀접성 등을 기준으로 추가 사무를 발굴
– 법령 제‧개정 시 중앙-지방간 사무배분의 적정성, 자치권 침해 여부 등에 대한 사전협의를 제도화하여 중앙정부의 무분별한 사무배분, 일방적 행‧재정 부담 전가 등을 방지
– 중장기적으로 자치단체 특성, 자치역량, 주민 자치의식 등에 따라 자치사무의 비중과 수준을 달리하는 차등분권(ASYMMETRICAL DEVOLUTION) 실시를 고려(하혜수, 2014)
○ 기능 단위의 포괄적 사무이양
– 지역경제 활성화, 정주여건 개선 등 주민의 삶의 질과 밀접한 주요 권한을 선별하여 우선적으로 분야별 패키지 지방이양을 추진
– 미이양 사무 및 신규 이양사무 중 법령개정이 필요한 사무가 지방에 일괄 이양되도록 「지방일괄이양법」을 주기적으로 제정하고 중앙정부 사무를 지방정부에 이양할 때 행정적, 재정적 뒷받침이 제대로 되도록 법제화를 추진
○ 특별지방행정기관 사무의 지방이양
– 특별지방행정기관은 의사결정의 비민주성, 분권화 역행, 지방자치체계 위배, 행정 종합성 저해, 갈등 유발, 사무의 중복성 등을 이유로 지방분권화에 가장 큰 걸림돌로 인식(권영주, 2014; 주재복, 2017)
– 종합행정 기관으로서 자치단체가 특별지방행정기관이 하고 있는 일들을 이양 받아 수행하는 것이 민주주의 원칙이나 보충성의 원칙에서 볼 때도 바람직함 「지방분권법」 제12조제1항에서도 자치단체와의 관계 속에서 특별지방행정기관의 정비 근거를 규정하고 있다.
– 특별지방행정기관의 업무에 대하여 기능중복성과 이관 적합성 등을 판단하여 사무 단위가 아닌 기능 단위로 이양을 추진하며, 특히 지역발전과 연관된 환경, 고용·노동, 중소기업, 국토·하천 등의 기능을 우선적으로 이양
– 특별지방행정기관 지방이양이 현실화되기 위해서는 특별법 제정을 통하여 인력 및 재원의 동시 이양이 확보되어야 함
– 특별지방행정기관의 광역적 사무를 원활하게 처리하기 위하여 지방자치단체조합, 광역연합 등 특별지방자치단체 형태의 광역행정체계를 마련 일본의 경우 1994년 특별지방자치단체인 광역연합(의회, 조례제정권 보유)을 도입하여 광역방재, 산업 등 국가, 도도부현, 시정촌의 사무를 이양 받아 광역연합에서 처리하고 있다.
(2) 지방재정 확충 및 재정분권 실현
□ 추진배경과 정책방향
○ 지방분권이 성공적으로 정착하기 위하여 가장 중요한 분권이 재정분권(FISCAL DECENTRALIZATION)이며 지방자치의 필수조건임
○ 최근 복지비 지출 등 지방세출 부담은 증가하고 있으나, 국세 대비 지방세입의 규모․신장성은 제한되어 있어 지방재정의 어려움이 가중
– 예산 증가율 보면 국가 6.6%, 지방 5.0%인데 비해 복지예산 증가율은 국가 7.5% , 지방 9.3%로 복지 확대가 지방재정에 압박요인으로 작용
– 세원의 연평균 증가율은 소득세(국세) 10.8% > 부가가치세(국세) 8.2% > 재산과세(지방세) 5.1%로 지방세 신장이 제한
○ 복지비 지출 확대 등 국고보조사업의 지속적 증가에 따라 지방재정 운용의 자율성과 탄력성이 저해
– 국고보조사업의 연평균 증가율은 7.2%로 지방예산 증가율 5.0%를 크게 상회하지만 대부분이 지방 매칭펀드로 운용될 뿐 아니라 지방의 자율성이 거의 없는 경직성 경비로 지출
○ 세원불균형으로 인한 자치단체간 재정격차가 상존하고 있어 지방세 확대만으로 지방재정을 확충할 경우 부익부·빈익빈의 격차 심화가 우려
– 지방세의 경우 수도권 55%(41.3조원)인데 비해 비수도권 45%(34.2조원)이며 도시와 농촌간에도 75개 시지역이 20.8%(14.8조원)인데 비해 82개 군지역은 3.2%(2.3조원)로 격차가 큼(특·광역시 제외)
– 재정자립도 30% 미만 자치단체는 수도권 29%(19개/66개)인데 비해 비수도권 81%(130개/160개)이며, 시지역이 41.3%(31개/75개)인데 비해 군지역은 93%(76개/82개)로 차이 발생
○ 국세 대 지방세 비율 구조를 개선하여 지방분권에 부응하는 자주재원을 확충하여 지방재정의 자립수준과 운영의 자율성을 향상시키며 그 과정에서 세원 불균형으로 인해 발생하는 지역간·단체간 재정격차를 다양한 재정조정을 통하여 완화
□ 주요 과제
○ 지방 자주재원 확충
– 세수의 신장성‧안정성이 높고, 지역의 경제활동이 지방세수로 연계될 수 있는 소비‧소득과세 중심으로 지방세 확충하되 우선적으로 국세인 지방소비세·지방소득세를 확대하여 세수의 신장성과 안정성을 제고 지방소비세와 지방소득세를 확충하게 되면 지역경제 활성화에 따른 지역 내 소비·소득 증가가 지방세수 증대로 연결되어 세수의 신장성‧안정성을 제고할 수 있으며, 특히 지방소비세는 세수의 시도별 배분시 민간소비지출에 지역별 가중치(수도권 시도 100%, 광역시 200%, 도 300%)를 적용한 값을 기준으로 활용하고 있어 수도권과 비수도권 간에 균형 있는 세수 확충 에 기여한다.
– 과세대상별 외부불경제 효과, 과세형평성 등을 고려하여 지역자원시설세 및 레저세 의 과세대상을 확대하는 등 신세원 발굴에 노력
– 국고보조사업을 개편하여 유사․중복사업 통폐합, 지방 완전이양 등 사업정비 방안을 마련하고, 지역경제 활성화 사업 등은 기능과 재원을 우선적으로 지방으로 이양하여 자치단체의 책임성을 강화
– 개인이 자치단체에 기부 시 세액공제 등 인센티브를 제공하는 ‘고향사랑 기부제’를 도입하여 지방재정을 확충하고 지역경제 활성화를 도모 유사한 제도로는 일본에서 시행하고 있는 고향납세제도를 꼽을 수 있는데 대도시권과 지방의 세금 격차를 줄일 목적으로 지방세법을 개정하여 2008년 5월 1일부터 시행하고 있으며 처음에는 개인을 대상으로 시행하다가 2016년 4월 14일 지역재생법이 개정되면서 기업판 고향납세제도인 「지방창생응원세제」를 시행하고 있다.
○ 지역간 재정 형평화기능 강화
– 지방소비세 배분 시 세수 일부에 적용되는 지역배려 차원의 가중치 적용대상을 확대하고 배분기준을 조정하며, 증가한 지방소비·소득세 일부를 자치단체간 공동세로 활용
– 국세의 지방소비‧소득세 전환 확대 시 증가한 세수 일부를 지역상생기금으로 출연하여 기금을 확대 개편하고, 인구감소, 저출산‧고령화 대응 사업, 자치단체‧지방공기업 저리융자, 사회성과보상사업 등 자치단체의 지역발전사업에 투자
– ’06년 이후 고정되어 있는 지방교부세율을 인상하여 교부세의 재정조정 역할을 강화하고 세입확충 인센티브 강화, 산정방식 단순화 등 교부세제도 개선을 추진 지방교부세율은 2000년 15.0%, 2005년 19.13%, 2006년 19.24%로 증가하여 이후 10여 년간 현 수준을 유지하고 있다.
○ 지방재정의 자율성·책임성 조화
– 변형된 국고보조금으로 운용되고 있는 「균특회계」를 시도 자율편성 중심으로 개편하고, 포괄보조를 개선·확대하여 자치단체가 개성 있는 특화발전을 스스로 기획하고 집행할 수 있도록 재정운용의 자율성을 제고
– 중앙투자심사 대상사업 기준을 완화하고 유관 부처별 타당성조사 중복성을 해소하여 원활한 지역발전사업 추진을 도모
– 지방재정 통계의 활성화로 주민생활 밀접사업 및 대규모 투자사업 등에 대한 재정정보 공개를 확대하여 주민에 의한 재정 통제를 강화
2) 지방자치단체의 과제 : 자치단체 외부역량 보완
(1) 주민참여 및 공동체 활성화
□ 추진배경과 정책방향
○ 지방분권형 지역발전을 위해서는 행정 이외에 주민과 지역공동체 등 지역발전의 풀뿌리 주체들이 참여하는 풀뿌리 주민자치를 강화
– 저출산·고령화, 1인가구의 증가로 인한 복지수요의 급증으로, 주민과 가까운 읍면동의 복지·안전 등 현장밀착 서비스 강화가 필요
– 그간 읍면동에 대한 정책은 행정서비스에만 치중하여 마을공동체와 괴리되어 있고, 일부 주민대표기구는 수동적 역할에 국한되어 자치역량이 부족
○ 주민투표제, 주민소환제 등 주민의 정책 참여 및 선출직 견제장치가 제도적으로 보장되고 있으나, 실효성이 미흡한 수준
○ 지역발전의 정책기여도와 주민체감도를 높이기 위해서는 무엇보다도 최종 수혜자인 주민 개개인은 물론 조직화된 주민집단(시민단체, 지역공동체 등)의 적극적 참여를 통한 거버넌스 구축으로 외부역량을 보강
○ 생활자치형 지역공동체 활성화를 통하여 주민의 삶의 질을 개선하고 사회적 자본으로서 신국가발전동력을 창출
□ 주요 과제
○ 주민자치회, 마을협의체 등 마을자치(생활자치) 기반 강화
– 주민자치회 등 주민 대표기구가 마을단위 실질적 주민협의체로서 마을계획 수립, 주민자치센터 운영, 주민자치회 사업 추진 등 역할을 수행할 수 있도록 권한을 부여하고 모바일 주민참여시스템을 구축하여 주민생활과 밀접한 각종 정책제안, 공모사업 등에 주민의 실질적 참여를 활성화
– 지역사회 내 소재한 읍면동 청사 등 유휴공간을 개방하고, 내부공간을 재생하여 주민의 참여·소통을 위한 생활자치 거점공간으로 재창조
– 주민협의체에서 주민이 필요로 하는 사업을 마을의제로 설정하고, 지역별 특성을 고려하여 도시재생, 마을일자리 창출, 복지사각지대 발굴 등 특화사업을 통한 마을발전모델을 발굴·지원
○ 지방자치에의 주민참여 활성화
– 주민투표 제외대상 금지범위 축소 및 청구절차 개선, 주민소환 청구요건(서명인 수) 완화, 주민 조례개폐 청구요건 완화 등 획일적이고 엄격한 주민 직접참여제도를 개선하여 실효성을 제고
– 주민참여예산위원회 설치 근거 마련 등을 위한 「지방재정법」 개정을 추진하고 예산의 전 과정에 주민참여예산제 적용을 확대하여 재정민주주의를 구현
– 지역발전에 관한 창의적인 내용과 제도개선에 관한 주민의 다양한 의견을 수렴하여 행정에 적극 반영하는 주민제안제, 주민발의제 등을 확대, 시행
– 지역주민이 공적 의제에 대해 공개토론-숙의-평결 등을 거쳐 최선의 대안을 모색하는 숙의형 공공협의(DELIBERATIVE PUBLIC CONSULTATION)를 활성화하여 갈등을 사전 예방
○ 지역발전 주체로서 지역공동체를 활성화
– 지역공동체(주민자치회·마을공동체·마을기업 등)를 적극 육성하고 관련 정책의 연계·협력으로 지역내 문제(상호부조·일자리·안전·복지·문화 등)를 주민참여로 해결
– 도시재생사업, 지역만들기사업 등 지역공동체 주도의 지역발전사업의 원활한 추진과 협력적 거버넌스 구축을 위하여 종합중간지원조직으로서 커뮤니티 앵커조직(COMMUNITY ANCHOR ORGANIZATION)을 육성(김상민 외, 2017) 영국의 커뮤니티 앵커조직(COMMUNITY ANCHOR ORGANIZATION)이란 ‘근린 재생 조직’으로서 지역 공동체 개발을 주도하고, 공동체의 이해를 대변하며 공공영역과 함께 파트너십을 형성하는 주체를 말하며 마을공동체지원센터, 사회적경제지원센터, 도시재생지원센터 등 다양한 중간지원조직을 통합하여 커뮤니티앵커로 조직화힘으로써 통합적인 지역재생 및 활성화를 주도할 필요가 있는데, 유사한 사례로서 전북의 경우 사회혁신 차원의 통합형 지역발전거점으로써 「사회적경제혁신타운」을 구상하고 있다(황영모, 2018)
(2) 자치단체간 협력 및 네트워크 구축
□ 추진배경과 정책방향
○ 개별 지자체의 부족한 역량을 보완하고 광역적 행정수요에 효과적으로 대응하기 위하여 지자체간 협력을 촉진하고 네트워크를 구축
○ 지방자치법에서는 자치단체간 공동 사무처리를 위한 광역행정에 관한 규정을 두고 있고, 이명박정부에서는 광역경제권, 박근혜정부에서는 지역생활권 등 기능권역을 설정하여 자치단체간 연계·협력을 강조했으나 가시적 성과는 미흡
○ 최근 인구감소, 고령화에 따른 지역의 성장동력 저하 및 행정수요 감소로 행정서비스 공급부문의 효율화와 구조조정이 요구되고 있으며, 생활권과 행정구역 불일치로 인한 주민불편이 가중되면서 행정구역을 초월한 지자체간 협력을 통하여 종합서비스를 제공할 필요성이 제기
○ 단기적으로는 사업별·시책별 자치단체간 협력을 촉진하고, 중장기적으로는 자치단체가 구성원이 되어 자치권을 가지는 별도의 법인 설립을 제도화하거나 국가·시도·시군구에서 각각 업무를 이양하여 종합적으로 사무를 처리하는 초광역권 도시행정체계를 구축함으로써 분권화에 부응한 지자체의 외부역량을 강화
□ 주요 과제
○ 자치단체간 자율적 협약제도 도입
– 지역개발, 관광, 통근, 의료, 자녀교육 등 주민생활의 실제가 행정구역을 초월하는 지자체간 협력을 위해 자치단체간 협약제도를 활성화 2018년 3월 20일 개정된 균특법에서는 종래 유명무실했던 지역발전투자협약(제20조) 규정을 개정하여 균형발전사업에 대하여 국가와 자치단체간 또는 자치단체 상호간에 ′협약′을 체결할 수 있으며 이 경우 특별회계의 지원을 의무화하고 있다.
– 여러 자치단체에 걸친 광역계획 수립‧집행, 특수 광역행정수요 충족 등을 위한 기본방침과 자치단체 간 역할을 분담하는 협약을 활성화하고 균특법과 지방자치법에 구속력 있는 법적 효력과 유인책을 부여
○ 법인격을 갖는 자치단체간 연합체 설립
– 자치단체간 특별한 광역적 사무처리를 위해 설치하는 지방자치단체조합 등을 특별지방자치단체(재2조제3항)로서 법인격을 인정하도록 제도를 개선
– 일본의 경우와 같이 다수의 자치단체가 구성원이 되어 국가·시도·시군구에서 각각 특정 사무를 이양 받아 상호 협력하여 처리하는 광역연합제도를 도입하여 초광역권 네트워크를 구축함으로써 광역적 지역발전업무를 효율적으로 수행 광역연합의 대표적 사례로서 일본의 간사이(關西)광역연합은 2010. 12. 1에 설립된 특별지방자치단체로서 시가현, 교토부, 오사카부, 효고현, 와카야마현, 돗토리현, 도쿠시마현 등 2부5현이 참여하여 광역방재, 광역관광․문화진흥, 광역산업진흥, 광역의료, 광역환경보전, 자격시험․면허, 광역직원연수 등의 사무를 처리하고 있으며 都道府縣 간의 광역연합으로서는 일본 최초로서 다른 지역 광역연합체의 선행 사례이다.
– 영국은 보다 진보된 형태로서 도시권들이 지역연합(COMBINED AUTHORITY)을 결성하고 중앙정부는 다양한 공공서비스 및 지역개발 기능의 집행권한을 맞춤형 방식으로 지역에 이양하고 정책자율권, 포괄보조금을 포함한 재정재원, 조세지원 등을 제공하는 대신, 지역은 책임성 확보 및 성과관리를 위한 확약서를 정부에 제출하여 승인 받는 분권협상(DEVOLUTION DEAL)을 추진(이원섭, 2017)
참고문헌
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김선기(2014), ″중앙주도형 균형발전 : 찬성 VS 반대″, 이승종 편, 「지방자치의 쟁점」, 박영사.
김선기 외(2014), ｢지역간 격차해소 및 균형발전방안｣, 지역발전위원회.
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*이 글은 국가경영연구원 지역진흥포럼에서 발제한 내용을 표기한 글입니다.
저자 : 김 선 기
1. 지방분권과 균형발전의 현주소
1) 지방분권의 실상
□ 국제비교로 본 우리나라의 분권화 수준
○ 우리나라의 종합분권화지수(DECENTRALIZATION INDEX)는 182개 국가 중 10위(0.41)를 차지하여 상위권에 속하지만, 재정분권화(FISCAL DECENTRALIZATION) 수준은 22위, 행정분권화(ADMINISTRATIVE DECENTRALIZATION) 수준은 48위로 실질적 분권을 위해서는 제도개선이 필요한 상황(IVANYNA & SHAH, 2012) WORLD BANK의 종합분권화지수는 ①지방정부의 상대적 중요도(LOCAL GOVERNMENT RELATIVE IMPORTANCE): 통합 정부지출 중 지방정부 지출의 비중, ②지방정부 존속보장(LOCAL GOVERNMENT SECURITY OF EXISTENCE): 상위 정부에 의한 지방정부의 임의해산 가능성에 대한 헌법적 제약 수준, ③재정분권수준(FISCAL DECENTRALIZATION): 지방정부의 수직적 재정수지 격차, 과세자치, 지출자치, 차입의 자유 등 재정자율성 수준, ④정치분권수준(POLITICAL DECENTRALIZATION): 지방의회 의원 및 지방정부의 장(長)을 직접 선거로 선출하는지 여부, ⑤행정분권수준(ADMINISTRATIVE DECENTRALIZATION): 지방정부가 고용, 해고, 고용조건 등에 대한 기준을 상위정부의 영향력 없이 자체적으로 결정할 수 있는 능력이 있는지 여부 등 5가지 기준으로 측정한다.
○ 사무의 배분수준, 지방자치단체의 인사·조직 구성의 자율성 등 지방분권의 실효성에 직접적 영향을 주는 요인들은 지표에서 제외되어 있어 실질적 분권수준은 통계 보다 낮을 것으로 추정
□ 자치단체의 지방자치에 대한 실질적 권한 부족
○ 지방에 대한 국회의 과도한 입법권 행사, 세부사항까지 규율하는 행정입법, 제한된 조례제정권의 범위 등으로 인해 실질적 자치입법권 미흡
– 국가 대 지방 사무비율이 68:32로 사무가 여전히 국가사무 위주로 편중되어 있어 지방이 자율적으로 추진할 수 있는 일과 권한이 부족
○ 지방의 행정기구 설치와 공무원 정원 설정 등이 대통령령인 「지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정」에 따라야하기 때문에 실질적인 조직자율권이 부재
○ 김대중정부 이후 현재까지 국가사무의 지방이양을 추진해 왔으나, 지방이양 수준은 김대중정부 4.1%, 노무현정부 4.7%, 이명박정부 2.56%로 미미
□ 중앙의존형의 지방재정구조 고착화
○ 지방세입(歲入)의 국가 재원 의존도가 크고, 저출산·고령화 등에 따른 복지지출 급증으로 자치단체의 재정압박이 심하며, 세원 불균형으로 인해 지역 간 재정격차가 확대
– ’16년 기준 국가 대 지방의 재정지출비율이 40:60인 반면, 조세수입은 76:24 총 조세 중 지방세 비율은 2012년 24.1% → 2016년 26.5%로 다소 증가하고 있으나 이는 최근 부동산 경기 활성화로 인한 취득세 증가에 기인하며, ‘국세:지방세 = 8:2’ 수준은 대체로 유지되고 있다.
로 재정수지 불균형이 심화
– 지방예산 대비 복지지출 비중이 (’09년) 18.9% → (’13년) 23.8% → (’16년) 26.8%로 크게 증가 사회복지비의 대부분은 국고보조사업으로서 지방비(매칭) 부담으로 지방의 자율성이 없거나 적은 지출이다.
– 재정자립도 30% 미만 지자체가 수도권 19개인데 비해 비수도권은 130개
○ 재정분권수준의 국제비교(OECD, 2014년 기준)
– OECD국가의 세입분권지수(지방정부자체세입/일반정부세입)는 평균이 0.194이며, 캐나다(0.545), 스위스(0.479), 미국(0.419) 등 연방국가와 스웨덴(0.348), 핀란드(0.296) 등 북유럽 국가들이 높은 수준이고 한국은 0.170 수준으로 OECD 평균에 미달, 일본의 0.261에 비해도 상당히 낮은 수준
– OECD 국가의 세출분권지수(지방정부세출/일반정부세출)는 평균이 0.319이며, 캐나다(0.692), 덴마크(0.624), 스위스(0.574) 등이 50%를 초과하고 한국은 0.428을 기록하여 OECD평균 0.318을 초과하는 수준이며, 일본, 독일 보다 높은 수준
– 따라서 우리나라의 재정분권의 문제점과 정책방향은 상대적으로 세입분권에 초점이 두어져 있음
□ 자치단체의 도덕적 해이와 자치역량 부족
○ 지역유지의 권한 확대를 위한 지방분권 요구는 커지는 대신 주민의 삶의 질 개선을 위한 풀뿌리 주민자치 실천의지는 빈약한 편임
○ 부정부패, 예산낭비 등 단체장‧지방의원‧지방공무원의 도덕성‧책임성 문제가 빈번하게 제기되고, 지자체의 지방자치 전문역량 부족으로 국민의 신뢰도가 저하
– 지방자치 기간 동안 지방자치단체장 기소는 민선1기(23명), 민선2기(59명), 민선3기(78명), 민선4기(119명), 민선5기(65명) 등으로 증가 추세
– ｢지방자치 대국민인식조사」에서도 주민이 지방의원(47.7%), 단체장(37.3%), 지방공무원(31.2%)에 대해서 불만족을 표시(행정자치부·한국지방행정연구원, 2015)
2) 균형발전 상황의 진단
□ 인구 및 경제력의 수도권 집중이 지속화
○ 총 인구의 49.5%가 수도권 거주함으로써(통계청, ‘15.11기준), 수도권 집중은 여전히 세계 최고수준을 유지
– 수도권 인구집중률(’12년 기준, %) : 한국 49.4, 영국 12.5, 프랑스 18.8, 일본 28.0
○ 산업 및 일자리의 수도권 집중이 인구집중을 견인
– 주요기업 본사의 70% 이상, 사업체의 47.4%가 수도권에 분포하는 등 이른바 ‘좋은 일자리(DECENT JOB)’의 집중이 수도권 인구집중을 선도
– 구직자가 선호하는 서비스업 일자리 순증가분의 60%이상이 수도권에서 발생하며(‘17.1), 고급 산업기술인력 순증가분의 59.1%가 수도권에 집중(‘10～’16년), 비수도권 지역은 저기술의 기능인력 중심으로 증가(산업연구원, 2016)
○ 소득, 자산, 소비 등 경제력의 수도권 집중이 심화
– ‘16년 GRDP는 수도권이 49.5%로 ’15년 49.1% 보다 증가했으며, 2000년 이후 수도권 GRDP증가율이 계속해서 전국 평균을 상회
– 전국 토지자산(6,210조원, ’14년 말)의 58.6%가 수도권에 분포하고, 전국 예금액(1,221조원, ’17.1)의 68.6%가 수도권 집중
– 국내 소비지출의 49.7%가 수도권에 집중되어 있으며, 주요 신용카드사(신한․국민․BC) 개인회원 사용금액의 81%가 수도권에 유입되어 있어 지방의 불리한 소비여건이 지방 소비력의 수도권 유출요인으로 작용
□ 삶의 질의 지역간 격차가 심화
○ 교육, 의료, 문화 등 주민의 삶의 질에 관련된 요소들의 수도권-지방, 대도시-농촌 간 격차가 심화되어 지방의 소멸과 쇠퇴의 원인으로 작용
– 지방 공교육의 질이 낮아지고, 사교육이 수도권에 편중되면서 지방대학의 경쟁력이 약화되어 지방은 교육을 통한 계층 상승 기회도 감소
– 기초지자체(228개) 중 23개는 응급의료기관이 전무하고, 34개는 분만을 위해 1시간이상 가야하는 등 농산어촌의 의료여건 취약하여 서울 소재 종합병원에 크게 의존
– 공연시설, 문화시설 등 문화예술 인프라의 수도권과 지방간 격차가 여전하며 프로그램 등 질적 격차는 더욱 심화
○ 지역간 사회적 비용과 편익의 공간적 불균형이 커서, 전기의 경우 전력소비량 대비 전력생산량(%)이 충남 276.8, 전남 256.0, 경남 210.4,인데 반해, 서울은 3.0, 경기는 24.6으로 대조적인 모습을 보임 중앙에 집중된 권력이 각 지역 주민의 삶과 생태환경에 영향을 미치는 의사결정 및 자원배분을 독점하고 있어 편익시설은 인구가 많은 발전지역에, 혐오시설은 인구가 적은 낙후지역에 집중되거나, 발전지역의 자원과 생산물은 시장가격에 반영되는데 비해, 식량, 물, 전기 등과 같은 저발전지역의 자원과 생산물은 시장가격에 제대로 반영되지 못하는 현상이 발생한다(강현수, 2013).
□ 인구구조 변화와 지방소멸위기 대두
○ 총 인구가 감소하고 세계적 수준의 저출산·고령화로 생산가능인구 감소, 소비 감소, 경제 불황으로 이어지는 ′인구절벽(DEMOGRAPHIC CLIFF)′이 현실화(HARRY DENT, 2016)
– ‘15년 현재 5,101만 명에서 ’31년 5,296만 명을 정점으로 인구감소가 시작, ‘65년에는 ’90년 수준인 4,302만 명에 이를 전망
– ‘16년 3,763만 명을 정점으로 생산가능인구 감소가 시작, ’65년에는 현재 수준의 45%가 감소한 2,062만 명으로 떨어질 것으로 전망
– 합계출산율은 ‘17년 현재 1.05 수준으로 세계 최저 수준을 보이고 있으며 대체출산율 2.1명(’83년)에서 지속 감소하여 ′저출산의 덫′이 우려
– 고령인구 비율은 ‘18년 현재 14.3%로 ’17년 고령사회(AGED SOCIETY) 진입에 이어 ‘25년 초고령사회(SUPER-AGED SOCIETY) 진입이 예상
○ 지방에서 젊은 연령층의 선별적(SELECTIVE) 인구 유출로 인하여 ′지방소멸′의 위기에 봉착
– 향후 30년 내 228개 시‧군‧구 중 84곳(37%), 3,482개 읍‧면‧동 중 1,383곳(40%)이 이른바 ′지방소멸″의 위험이 있는 것으로 전망(고용정보원, 2016년) 소멸위험지역이란 소멸위험지수(20-39세 여성인구수 / 65세 이상 고령인구수)가 0.5 미만인 지역을 말한다.
□ 저성장 고착화 및 사회경제적 양극화 심화
○ ‘95년 이후 성장률이 급격히 하락하여 ’06년 국민소득 2만 불 달성 이후, 장기 저성장이 지속되어 11년째 3만 불에 도달하지 못하고 있음
– 국민총소득(GNI)이 ’06년 2만795불 → ’11년 2만4,226불 → ’16년 2만7,576불 로 2만 불 대에서 정체
○ 가계-기업 및 가계 간 소득격차가 확대되고 사후적 격차 축소 기능이 미흡하여 양극화 심화
– 가계소득비중(%)이 `95년 69.0에서 `16년 62.1로 하락하고 임금 10분위 배율은 ‘06년 11배에서 ’15년 14.8배로 증가하여 격차가 확대
2. 지방분권과 균형발전의 관계
1) 중앙집권형 균형발전과 지방분권형 균형발전
□ 중앙집권(주도)형 균형발전
○ 중앙집권형 균형발전균형발전이란 균형발전의 주도적 역할을 중앙정부의 의사결정과 자원배분에 의존하는 전략
– 우리나라는 오랫동안 자원과 의사결정 권한을 독점한 중앙집권형 행정체계 하에서 지역발전을 추진해 왔고 지금의 지역격차는 바로 그 산물이기 때문에 해결 또한 중앙정부의 책임과 역할이 커야 된다는 논리에 근거(김선기, 2014)
○ 중앙집권형 균형발전의 시각에서는 지역격차를 지역간 경제적 격차로 간주
– 그간의 지역정책이 특정지역의 경제 성장을 수단으로 균형발전을 접근해 왔고 그 과정에서 중앙정부가 주도적인 역할을 담당했기 때문에 경제적 격차의 균형화에도 중앙정부가 효과적이라는 결자해지의 논리
– 실제 그동안 중앙정부는 제도형성의 유일한 주체였으며 그로부터 권력과 재원, 기구, 인력 등의 자원을 독점
– 균형발전에 대한 의지가 강할수록 중앙정부의 권력과 수단에 의존하며, 단시간에 불균형의 구조적 틀을 바꾸어 보려는 욕구가 크다면 중앙정부에 대한 의존도도 더욱 커지는데 출범 당시의 균특법에 의한 국가균형발전시스템이 대표적인 사례임
○ 중앙집권형 균형발전에서 지방분권은 균형발전의 수단이 아니라 그 자체가 우리 사회가 추구해야 할 또 다른 목표로 간주
– 참여정부는 지방분권과 균형발전을 국정의 양대 목표로 삼아 출범한 진보성향의 정부로서 양자를 상호 연관 없이 독자적으로 추구
– 참여정부의 분권 노력과는 상관없이 참여정부의 균형발전정책은 실제로는 가장 중앙주도형 시스템의 결과로 규정할 수 있으며 참여정부의 강력한 지방분산정책은 대통령 직속기구, 특별법, 특별회계 등으로 결합된 중앙주도형 시스템이 없었다면 기대하기 힘든 결과임
○ 중앙집권형 균형발전에서 가장 큰 이슈는 단연 수도권과 비수도권의 불균형문제
– 참여정부의 균형발전정책에서는 수도권과 비수도권의 격차를 개발연대의 차별적 공간정책이 누적된 결과로 보고 격차의 산술적이고 기계적인 균형화에 집착했기 때문에 그 해결을 중앙의 강력한 수단에 의존
□ 지방분권(주도)형 균형발전
○ 지방분권형 균형발전전략이란 균형발전의 주도적 역할을 지방정부의 자율적 의사결정과 내생적 역량 및 특화발전에 의존하는 전략
– 이 입장에서는 무엇보다도 정의롭지 못한 국토공간구조의 폐단을 지적하면서 그 원인이 중앙집권적인 권력, 의사결정, 자원 등의 불균형에서 비롯된다는 점에 주목(김용웅·차미숙·강현수, 2009)
– 지역격차의 정서적 기저에 자리하고 있는 상대적 박탈감(RELATIVE DEPRIVATION)은 결과 보다는 과정, 기회, 역량의 불균형에 기인하는바 크다는 사회적 통념도 같은 맥락
○ 지방분권형 균형발전의 관점은 결과로서 나타난 산술적 격차보다 불균형적인 의사결정과정과 지역격차에 영향을 미치는 기회, 자원, 역량 등의 왜곡된 배분구조에 초점
– 균형발전의 의미도 경제적 격차 해소 보다는 총체적인 삶의 질 향상이나 행복도 제고가 더욱 중요하기 때문에 상대적으로 저평가되고 있는 환경, 건강, 문화, 생태 등 금전으로 환산하기 어려운 새로운 가치에 대한 재인식이 필요하다는 주장
○ 지방분권형 균형발전에서 지방분권과 균형발전은 궤를 달리하는 별개의 요소가 아니라 지방분권은 균형발전의 필수적인 수단으로 작용
– 균형발전의 내용이나 결과 보다는 추진체계와 추진방식이 중요한 관건
○ 지방분권형 균형발전에서는 국가가 서로 다른 모든 지역의 발전을 재단할 수 있는 전지전능한 존재라는 환상에서 탈피하는 것이 중요하며 중앙정부는 지방정부가 스스로 해결하기 어려운 구조적 불균형을 해소하는데 주력하고 그 이후에 얻어지는 결과는 지방이 책임질 몫으로 돌리는 발상의 전환이 요구됨
2) 지방분권과 균형발전의 분리·병행 이 내용은 김현호 외(2017)에 정리된 부분을 참고하였다.
□ 지방분권과 균형발전의 분리론
○ 지방분권과 균형발전의 정책목적, 정책수단이 서로 다르기 때문에 양자를 별개로 취급하거나 또는 지방분권과 균형발전을 시기적으로 달리 추진해야 한다는 주장
① 지방분권이 지역균형발전을 약화시킨다는 입장
– 지역 간 발전 잠재력 차이 때문에 지방분권의 추진은 지역 간 불균형을 오히려 심화시키게 될 것이라는 주장(김순은, 2005; 이승종, 2003)
② 선(先) 균형발전 추진 입장
– 우리나라처럼 지역불균형이 과도한 상황에서 분권 정책이 우선 추진될 경우, 현재의 지역 간 불균형을 더욱 악화시키기 때문에 지역불균형이 심한 특정한 기간 동안에는 균형발전을 중시하고 균형발전이 어느 정도 달성된 다음에는 지방분권을 순차적으로 추진해야 한다는 주장(성경륭, 2013; 변창흠·정준호, 2013)
③ 선(先) 지방분권 추진 입장
– 지역의 혁신과 발전은 분권이 전제되어야 가능하기 때문에 균형발전보다 지방분권을 우선시해야 하거나(김순은, 2005), 지방분권을 시행해서 지역주도의 지역발전을 추구한 다음, 지역 간 불균형이 발생하면 처방 차원에서 지역균형발전정책을 사후적으로 시행해야 한다는 주장(금창호, 2017)
○ 대체로 이 주장들은 균형발전의 추진에서 자치단체의 내생적 역량 보다는 중앙정부의 교정적 역할을 강조하는 입장
□ 지방분권과 균형발전의 병행론
○ 지방분권과 균형발전이 태생적 인과관계가 있고 상호 보완적이기 때문에 시기선택에 다소 이견이 있을 뿐, 두 정책을 병행해서 추진해야 한다는 주장
① 지방분권과 균형발전의 병행을 주장하는 입장
– 지역 단위에서 지방분권과 균형발전이 긴장관계에 있을 수 있으나 두 요소의 상호보완적 관계를 중시해야 하며(강현수, 2013; 김순은 외, 2007; 변창흠·정준호, 2013; 성경륭, 2013), 지방분권과 균형발전이 비례 관계에 있는 것으로 인식하는 관점(홍준현, 2001)
– 지역발전과 지방분권이 별개의 상충적인 관계가 아니라 상호 보완적인 관계로서 특히 지역의 자생력과 경쟁력을 확보하기 위해 ‘분권과 자율’이 중요하다는 입장 성경륭(2013: 344-345)은 분권정책과 지역균형정책을 병행해서 추진하되, 우리나라의 부익부･빈익빈, 지역발전의 격차의 심화 가능성 등을 고려할 때 초기에는 균형발전정책을 중시하고 시간이 흐름에 따라 분권정책을 더 중시하는 방향으로 정책순서를 조정할 필요가 있다고 주장한다.
② 양자를 접목한 ‘지방주도형 균형발전’ 추진 입장
– 지방분권과 균형발전을 병행해서 추진하는 것에 그치지 않고 자치단체가 주도하여 균형발전과정에서 지역의 여건과 특수성을 고려한 맞춤형 균형발전을 추진해야 한다는 입장
– 지자체 특성과 여건을 충분히 고려하지 않는 중앙정부 주도의 균형발전전략은 한계가 있기 때문에 지역여건과 특수상황을 반영할 수 있는 분권화된 자치단체가 균형발전의 주도권을 행사하는 것이 보다 바람직하다는 관점(김선기 외, 2014; 차미숙, 2017 등)
○ 지방분권을 균형발전의 필수적 수단으로 간주하여 자치단체의 자주적 역량강화를 통해 지역발전을 추구하는 방향을 강조
3. 지방분권시대의 지역발전정책의 방향 모색
1) 역대 정부의 지역발전정책 개관
□ 2000년대 이전
○ 60∼80년대에는 중앙주도형 불균형발전이 지배적 패러다임으로 적용되었던 시기로서 국가경제의 재건을 목표로 한정된 자원으로 성장의 효율성을 극대화하기 위해서는 중앙정부는 기업국가(CORPORATE STATE)의 역할을 자임해야 했으며 공간적으로는 성장거점에 대한 투자를 집중하는 불균형 발전전략을 채택
○ 90년대 이후부터 성장위주 정책이 균형발전으로 선회하면서 수도권 과밀의 폐단을 해소하기 위하여 국가 차원에서 수도권 규제와 지방이전에 관한 정책을 추진
○ 시기적으로 다소 차이가 있으나 전체적인 기조는 중앙정부가 정책을 기획하고, 지방의 정책 집행을 지원하는 중앙집권적 발전전략이었으며, 투자대비 효과의 극대화와 그 효과의 주변지역으로의 파급을 도모하는 ‘성장거점’(GROWTH CENTER) 중심의 ‘요소투입형’ 불균형 발전전략을 추구
□ 2000년대 이후
○ 노무현정부
– 수도권과 비수도권과의 격차를 가장 큰 지역문제로 인식하고, ‘국가균형발전’을 핵심적인 국정과제로 채택했으며 그에 따라 지역발전정책이 국정과제의 반열로 부상 균형발전을 국가적 의제로 격상시켰음을 강조하기 위해 ‘지역균형발전’ 대신 ‘국가균형발전’이라는 용어를 사용하였다(국가균형발전위원회, 2003).
– 그 배경에는 정치적 요인이 컸는데, 특히 영호남 등의 심화되는 지역감정과 그에 따른 폐해의 원인을 지역불균등 발전에서 찾았기 때문(성경륭, 2013)
– 국가적 아젠다인 균형발전을 모든 주체의 자원과 역량을 결집하여 일관된 시스템으로 추진하려는 의지에 따라 대통령이 정점이 되는 강력한 추진체계를 구축하였으며 특별법을 제정하여 이를 제도화하는 등 최초로 통합적 지역발전 추진체계를 도입
– 특히 노무현정부는 균형발전정책을 추진하기 위해 지역의 다양한 주체의 협력에 의한 ‘지역혁신’(REGIONAL INNOVATION) 창출을 가장 큰 발전의 동인으로 선정
– 지역균형발전을 위해 분권, 분산, 분업 등의 3분 정책을 시행했으며 특히 지방의 발전인자 창출을 위해 행정중심복합도시, 혁신도시, 기업도시, 공공기관 지방이전 등 강력한 분산정책을 추진
○ 이명박정부
– 노무현정부가 산술적 균형에 집착한다고 비판하면서, 지역발전정책의 기조를 ‘형평성’에서 ‘효율성’으로 바꾸어, 국가균형발전시스템을 지역발전시스템으로 전환
– 신지역주의에 이론적 근거하여 지역경쟁력 강화를 목적으로 5+2 광역경제권을 도입하고 전담조직을 설치하였으나 하향식 권역설정, 분권화가 결여된 광역화, 집행기능이 결여된 거버넌스 등으로 의도했던 제 역할을 수행하지 못했음(김선기, 2010)
– 광역화, 효율화, 자율화의 기조 하에 균특회계를 대폭 정비·개편하여 포괄보조를 도입하여 지자체의 재원사용에 대한 재량을 부여하고 국세를 지방세로 전환하는 분권적 조치를 시행
– 광역경제권의 핵심사업인 선도사업육성사업과 인재양성사업을 추진하기 위하여 대학, 연구소, 기업 등과의 네트워크를 구축하였으나 중앙정부 주도의 추진방식이어서 중앙정부와 자치단체 사이에서 책임성이 모호해지는 등 거버넌스의 혼란을 초래
○ 박근혜정부
– 국민행복을 지향함으로써 지역생활권이 중심이 되는 지역희망 프로젝트(HOPE)라는 지역발전정책으로 추진
– 이 정책은 주민행복 증진이나 삶의 질 개선에 필요한 조건을 자치단체간 연대와 협력에 바탕을 둔 일상생활권 내에서 충족시키려는 전략
– 전국에 63개의 지역생활권을 구성하였는데 이전의 광역경제권과 달리 생활권 구성 자체를 자치단체의 자율에 일임하고 지역생활권정책의 추진도 시도 및 시군구의 자발적 협력에 맡기고 있어 분권화와 지방의 역량 강화 측면에서 진일보된 조치
– 지역생활권의 구성은 자치단체 간 상생과 협력의 서비스 공급체계를 구축하는 것으로서 그동안 단편적으로 추진해 왔던 자치단체 간 연계·협력을 상시적이고 포괄적으로 제도화했다는 의미가 크지만 협력의지와 인센티브 부족으로 성과는 미흡
2) 지방분권적 측면에서의 지역발전정책 평가
○ 중앙정부가 의사결정을 주도하는 중앙정부 중심의 정책 관행의 지속
– 노무현정부가 도입한 균특법에 근거한 통합적 지역발전시스템은 그 자체가 강력한 중앙집권적 추진시스템의 모델임
– 분권에 의한 균형발전을 표방했던 노무현정부 조차도 분권적 지역발전의 핵심적 토대로 지역의 혁신역량 창출이 시급하다는 판단 아래, 하향식 지방분산정책을 추진
– 지역 마다 처한 상황이 다름에도 불구하고 중앙이 기획한 전국적으로 획일화된 지원방식이 지역에 적용됨으로써 맞춤형 지역정책이 부재
– 균형발전의 수단을 중앙에서 지방으로의 권한의 이양 보다는 수도권에서 비수도권으로의 기능의 분산에 의존하고 있는데 이는 중앙정부 입장에서 보다 채택이 용이하고 선호도가 높기 때문임
○ 강력한 중앙집권 정책과 지역간 불균형성장과 상호 상승작용을 일으키는 구조
– 지역의 격차를 시정하기 위해 공공기관 이전, 혁신도시 조성 등을 통해 특정한 지역을 수도권에 필적할 수 있도록 발전시킬 필요가 있기 때문에 중앙집권 방식의 정책추진이 필요
– 결과적으로 이것은 새로운 성장거점 조성으로 연결되어 수도권과 비수도권간 격차는 여전한 채, 지역내 또 다른 격차를 유발하는 요인으로 작용
– 중앙정부 주도로 지역정책이 추진되어 중앙정부의 지원을 더 받으려는 자치단체간 경쟁과 갈등이 유발되며 자치단체간 역량의 차이에 따라 지원에도 차별화가 발생
○ 지방분권과 균형발전의 조화·연계 미흡
– 이명박정부와 박근혜정부는 지방분권과 균형발전을 패키지로 추진한다는 명확한 방향 제시가 없었으며 노무현정부 조차도 임기 도중에 지방분권정책이 동력을 상실
– 실제 그간 지방분권에 관련된 나름대로의 실적에도 불구하고 균형발전과 연계된 지방분권의 추진성과는 매우 미흡 이런 관점에서 ‘노무현정부의 지방분권을 미완(未完)의 지방분권, 이명박정부의 그것은 미온(微溫)의 지방분권’으로 평가하기도 한다(소순창, 2011).
○ 자치단체간 협력의 부족
– 노무현 정부는 수도권과 비수도권간 상생발전, 이명박정부는 시도간(광역경제권) 협력, 박근혜 정부는 시군구간(지역생활권) 연계협력을 각각 강조했지만 결과적으로 지역간 협력 활성화는 성과가 미흡
– 자치단체 간 재정격차 등 불균형이 큰 상태에서 자발적 협력이나 양보 및 타협을 기대하기에는 한계
– 중앙이 권한과 재원을 독점하고 있어 중앙으로부터의 재원확보에 몰두해야 하는 자치단체의 입장에서는 타 지역과 제로섬(ZERO-SUM) 경쟁이 불가피한 실정
3) 지방분권에 부응하는 지역발전정책의 방향
□ 지방분권형 지역발전시스템의 모색
○ 지방분권과 균형발전의 관계에 대한 다양한 시각과 논점에도 불구하고 균형발전의 당위성에 의문을 제기하는 경우는 많지 않음 일각에서는 균형발전의 당위성에 회의적인 시각에서 균형발전 불가론 또는 균형발전 무용론 등을 제기하기도 한다(변창흠·정준호, 2013: 80).
– 균형발전은 수도권의 경쟁력 확보, 지방의 자립적 발전, 사회적 정의 실현 등 여러 측면에서 그 당위성을 인정받고 있지만 특히, 우리 헌법은 국가의 최고 가치규범으로서 균형발전의 이념과 의무를 명문으로 규정 헌법 전문과 제120조제2항, 제122조, 제123조제2항 등에서 국가균형발전을 포괄적으로 명시하고 있다.
○ 새로운 지역발전은 지방분권과 균형발전 관계의 역사적 진화과정 속에서 정치·경제·사회의 변화와 국민의 변화욕구를 수용하는 방향으로 정책 모색이 필요
○ 최근 들어서 공간적 정의 실현, 지속가능한 발전, 주민주권 확보, 복지국가 구현, 다차원적 격차 해소, 주민 삶의 질 증진, 포용적 성장 등 지방분권형 균형발전을 촉구하는 전향적인 담론들이 꾸준히 제기
– 특히 문재인정부 들어서는 ′연방제에 버금가는 지방분권 실현′의 기치 아래 분권국가를 천명하는 헌법 개정 논의가 활발하게 진행 중
– 이러한 변화는 우리 사회가 점차 지방분권과 균형발전이 통합된 지방분권형 균형발전을 지향해야 함을 시사
– 현실적으로 문재인정부는 지방분권과 균형발전을 ′고르게 잘 사는 지역′이란 국정목표의 실천전략으로 채택하여 병행 추진할 방침
○ 기본적으로 ′균형발전′을 “지역이 각자가 보유한 잠재력을 극대화할 수 있는 역량을 갖춤으로써 자율적인 특화발전을 추구하는 것”으로 이해할 필요
– 중앙은 구조적 불균형 해소를 위한 제도개선과 역량보완을 위한 국가통합적 배려에 주력하고, 지역의 특화발전을 위한 계획과 집행은 전적으로 지방의 자율에 맡기는 역할의 보완적 분담을 통해 지방분권형 균형발전을 지향
○ 지방분권형 균형발전에 함의된 주요 이슈
– 균형발전이 중앙집권형인지 지방분권형인지는 균형발전과 지방분권의 일방적 선택이 아닌 시대적 요구에 부응하는 바람직한 조합을 구성하는 문제임
– 분권형 균형발전에서는 어떤 세부시책과 개별사업을 발굴하느냐(컨텐츠) 보다는 그러한 시책과 사업을 어떤 방식으로 추진하느냐(시스템)가 더 중요
– 분권형 시스템이란 중앙의 통제와 의존에[서 벗어나 지방이 자율적으로 당해 지역의 발전을 주도하는 것을 의미하기 때문에 자치단체의 자주적 역량 확보가 선결과제임
□ 지방분권시대의 지역발전 역량요소
○ 지방분권에 부응하는 지역발전 역량을 강화하기 위해서는 중앙정부와 자치단체가 자치단체의 내부역량과 외부역량을 확보하기 위하여 공동으로 노력하는 자세가 요구
○ 자치단체 내부역량의 강화(중앙정부의 역할)
– 중앙정부 차원에서는 자치단체의 내부역량을 강화하기 위하여 ①사무·기능 이양을 통한 권한 확대와 ②재정 분권화를 통한 자주재원 확보와 운영자율화가 필요
– 내부역량의 강화는 자치단체 자체의 노력만으로는 해결하기 어렵고 중앙정부의 양보와 실천이 반드시 전제되어야 함
○ 자치단체 외부역량의 보완(자치단체의 역할)
– 자치단체 차원에서는 행정(공공부문)의 외부역량을 보완하기 위하여 ①주민 또는 조직화된 주민집단의 참여 확대를 통한 거버넌스 구축과 ②자치단체간 협력·연대를 통한 네트워크 구축이 필요
– 외부역량의 보완은 부족한 행정 중심의 자체 지역발전 역량을 보강하기 위한 자치단체 스스로의 외연 확대 노력을 의미함
4. 지방분권에 부응하는 지역발전역량 강화
1) 중앙정부의 과제 : 자치단체 내부역량 강화
(1) 중앙의 권한(사무·기능)의 지방 이양
□ 추진배경 및 정책방향
○ 지방분권을 통한 자치단체의 역량 강화를 위해서는 일차적으로 지자체가 할 수 있는 일의 범위를 넓이고 권한을 확대함으로써 책임자치를 구현하는 조치이며 이를 위해서는 중앙정부 기능·사무의 획기적 지방이양이 요구
○ 국가사무인지 자치사무인지에 따라 지자체의 입법권 및 의회 관여 범위, 행·재정적 부담, 국가 관여 정도에 차이가 발생하기 때문에 지방분권화에서 사무배분이 매우 중요
○ 사무배분에 대해서는 현행 제도상으로는 헌법과 지방자치법에 관련 규정을 두고 있으나 실효성은 미약
– 헌법 제117조제1항에서는 지자체 사무로 주민복리사무와 재산관리만 명문화하고 있고, 보충성 원칙은 미비 프랑스와 독일의 경우 헌법에 사무배분에 관하여 보충성의 원칙을 명시하고 있다.
– 지방자치법에서는 제9조(지자체 사무범위), 제10조(지자체 종류별 사무배분 기준), 제11조(국가사무의 처리제한)에 예시규정이 있으나 구속력이 없어 개별 법률에 따라 제각각 국가시도시군구 간 사무 배분 지방자치법상 국가·지방사무로 분류되어 있는 사무라도 대부분 해당 개별 법령에서 국가와 지자체의 역할을 동시에 규정하고 있어 자의적 판단의 원인이 된다.
– ’13년 기준(사무 총조사)에 따르면 총 46,005개 사무 중 국가사무 31,161개(68%), 지방사무 14,844개(32%)로 국가사무가 압도적 비중(행정안전부, 2017)
○ 지방자치를 통한 삶의 질 격차 해소, 지역자산을 활용한 특화발전, 사람 중심의 지역발전, 지역발전 기능의 지역단위 통합 등을 구현하기 위해서는 주민체감적 수요에 민감한 지자체에 보다 큰 권한과 자율을 부여
○ 중앙은 보충성의 원리에 입각하여 구조적 불균형 해소를 위한 제도개선과 지방의 역량보완을 위한 배려에 주력하고, 당해 지역의 특화발전을 위한 계획과 집행 기능은 전적으로 지방에 일임
□ 주요 과제
○ 중앙‧지방 사무기준의 재정비
– 중앙-시도-시군구간 합리적인 권한 배분을 위해 지방자치법에 「지방분권법」(제9조)에 규정된 중복배제 원칙, 현지성·보충성 원칙, 포괄적 배분의 원칙을 가미하여 배분기준을 새롭게 구성하고 사무 재조정을 추진
– 사무를 배분할 때 국가사무는 전국적 규모‧통일성, 시‧도사무는 광역‧종합적 기능, 시군구 사무는 주민생활 밀접성 등을 기준으로 추가 사무를 발굴
– 법령 제‧개정 시 중앙-지방간 사무배분의 적정성, 자치권 침해 여부 등에 대한 사전협의를 제도화하여 중앙정부의 무분별한 사무배분, 일방적 행‧재정 부담 전가 등을 방지
– 중장기적으로 자치단체 특성, 자치역량, 주민 자치의식 등에 따라 자치사무의 비중과 수준을 달리하는 차등분권(ASYMMETRICAL DEVOLUTION) 실시를 고려(하혜수, 2014)
○ 기능 단위의 포괄적 사무이양
– 지역경제 활성화, 정주여건 개선 등 주민의 삶의 질과 밀접한 주요 권한을 선별하여 우선적으로 분야별 패키지 지방이양을 추진
– 미이양 사무 및 신규 이양사무 중 법령개정이 필요한 사무가 지방에 일괄 이양되도록 「지방일괄이양법」을 주기적으로 제정하고 중앙정부 사무를 지방정부에 이양할 때 행정적, 재정적 뒷받침이 제대로 되도록 법제화를 추진
○ 특별지방행정기관 사무의 지방이양
– 특별지방행정기관은 의사결정의 비민주성, 분권화 역행, 지방자치체계 위배, 행정 종합성 저해, 갈등 유발, 사무의 중복성 등을 이유로 지방분권화에 가장 큰 걸림돌로 인식(권영주, 2014; 주재복, 2017)
– 종합행정 기관으로서 자치단체가 특별지방행정기관이 하고 있는 일들을 이양 받아 수행하는 것이 민주주의 원칙이나 보충성의 원칙에서 볼 때도 바람직함 「지방분권법」 제12조제1항에서도 자치단체와의 관계 속에서 특별지방행정기관의 정비 근거를 규정하고 있다.
– 특별지방행정기관의 업무에 대하여 기능중복성과 이관 적합성 등을 판단하여 사무 단위가 아닌 기능 단위로 이양을 추진하며, 특히 지역발전과 연관된 환경, 고용·노동, 중소기업, 국토·하천 등의 기능을 우선적으로 이양
– 특별지방행정기관 지방이양이 현실화되기 위해서는 특별법 제정을 통하여 인력 및 재원의 동시 이양이 확보되어야 함
– 특별지방행정기관의 광역적 사무를 원활하게 처리하기 위하여 지방자치단체조합, 광역연합 등 특별지방자치단체 형태의 광역행정체계를 마련 일본의 경우 1994년 특별지방자치단체인 광역연합(의회, 조례제정권 보유)을 도입하여 광역방재, 산업 등 국가, 도도부현, 시정촌의 사무를 이양 받아 광역연합에서 처리하고 있다.
(2) 지방재정 확충 및 재정분권 실현
□ 추진배경과 정책방향
○ 지방분권이 성공적으로 정착하기 위하여 가장 중요한 분권이 재정분권(FISCAL DECENTRALIZATION)이며 지방자치의 필수조건임
○ 최근 복지비 지출 등 지방세출 부담은 증가하고 있으나, 국세 대비 지방세입의 규모․신장성은 제한되어 있어 지방재정의 어려움이 가중
– 예산 증가율 보면 국가 6.6%, 지방 5.0%인데 비해 복지예산 증가율은 국가 7.5% , 지방 9.3%로 복지 확대가 지방재정에 압박요인으로 작용
– 세원의 연평균 증가율은 소득세(국세) 10.8% > 부가가치세(국세) 8.2% > 재산과세(지방세) 5.1%로 지방세 신장이 제한
○ 복지비 지출 확대 등 국고보조사업의 지속적 증가에 따라 지방재정 운용의 자율성과 탄력성이 저해
– 국고보조사업의 연평균 증가율은 7.2%로 지방예산 증가율 5.0%를 크게 상회하지만 대부분이 지방 매칭펀드로 운용될 뿐 아니라 지방의 자율성이 거의 없는 경직성 경비로 지출
○ 세원불균형으로 인한 자치단체간 재정격차가 상존하고 있어 지방세 확대만으로 지방재정을 확충할 경우 부익부·빈익빈의 격차 심화가 우려
– 지방세의 경우 수도권 55%(41.3조원)인데 비해 비수도권 45%(34.2조원)이며 도시와 농촌간에도 75개 시지역이 20.8%(14.8조원)인데 비해 82개 군지역은 3.2%(2.3조원)로 격차가 큼(특·광역시 제외)
– 재정자립도 30% 미만 자치단체는 수도권 29%(19개/66개)인데 비해 비수도권 81%(130개/160개)이며, 시지역이 41.3%(31개/75개)인데 비해 군지역은 93%(76개/82개)로 차이 발생
○ 국세 대 지방세 비율 구조를 개선하여 지방분권에 부응하는 자주재원을 확충하여 지방재정의 자립수준과 운영의 자율성을 향상시키며 그 과정에서 세원 불균형으로 인해 발생하는 지역간·단체간 재정격차를 다양한 재정조정을 통하여 완화
□ 주요 과제
○ 지방 자주재원 확충
– 세수의 신장성‧안정성이 높고, 지역의 경제활동이 지방세수로 연계될 수 있는 소비‧소득과세 중심으로 지방세 확충하되 우선적으로 국세인 지방소비세·지방소득세를 확대하여 세수의 신장성과 안정성을 제고 지방소비세와 지방소득세를 확충하게 되면 지역경제 활성화에 따른 지역 내 소비·소득 증가가 지방세수 증대로 연결되어 세수의 신장성‧안정성을 제고할 수 있으며, 특히 지방소비세는 세수의 시도별 배분시 민간소비지출에 지역별 가중치(수도권 시도 100%, 광역시 200%, 도 300%)를 적용한 값을 기준으로 활용하고 있어 수도권과 비수도권 간에 균형 있는 세수 확충 에 기여한다.
– 과세대상별 외부불경제 효과, 과세형평성 등을 고려하여 지역자원시설세 및 레저세 의 과세대상을 확대하는 등 신세원 발굴에 노력
– 국고보조사업을 개편하여 유사․중복사업 통폐합, 지방 완전이양 등 사업정비 방안을 마련하고, 지역경제 활성화 사업 등은 기능과 재원을 우선적으로 지방으로 이양하여 자치단체의 책임성을 강화
– 개인이 자치단체에 기부 시 세액공제 등 인센티브를 제공하는 ‘고향사랑 기부제’를 도입하여 지방재정을 확충하고 지역경제 활성화를 도모 유사한 제도로는 일본에서 시행하고 있는 고향납세제도를 꼽을 수 있는데 대도시권과 지방의 세금 격차를 줄일 목적으로 지방세법을 개정하여 2008년 5월 1일부터 시행하고 있으며 처음에는 개인을 대상으로 시행하다가 2016년 4월 14일 지역재생법이 개정되면서 기업판 고향납세제도인 「지방창생응원세제」를 시행하고 있다.
○ 지역간 재정 형평화기능 강화
– 지방소비세 배분 시 세수 일부에 적용되는 지역배려 차원의 가중치 적용대상을 확대하고 배분기준을 조정하며, 증가한 지방소비·소득세 일부를 자치단체간 공동세로 활용
– 국세의 지방소비‧소득세 전환 확대 시 증가한 세수 일부를 지역상생기금으로 출연하여 기금을 확대 개편하고, 인구감소, 저출산‧고령화 대응 사업, 자치단체‧지방공기업 저리융자, 사회성과보상사업 등 자치단체의 지역발전사업에 투자
– ’06년 이후 고정되어 있는 지방교부세율을 인상하여 교부세의 재정조정 역할을 강화하고 세입확충 인센티브 강화, 산정방식 단순화 등 교부세제도 개선을 추진 지방교부세율은 2000년 15.0%, 2005년 19.13%, 2006년 19.24%로 증가하여 이후 10여 년간 현 수준을 유지하고 있다.
○ 지방재정의 자율성·책임성 조화
– 변형된 국고보조금으로 운용되고 있는 「균특회계」를 시도 자율편성 중심으로 개편하고, 포괄보조를 개선·확대하여 자치단체가 개성 있는 특화발전을 스스로 기획하고 집행할 수 있도록 재정운용의 자율성을 제고
– 중앙투자심사 대상사업 기준을 완화하고 유관 부처별 타당성조사 중복성을 해소하여 원활한 지역발전사업 추진을 도모
– 지방재정 통계의 활성화로 주민생활 밀접사업 및 대규모 투자사업 등에 대한 재정정보 공개를 확대하여 주민에 의한 재정 통제를 강화
2) 지방자치단체의 과제 : 자치단체 외부역량 보완
(1) 주민참여 및 공동체 활성화
□ 추진배경과 정책방향
○ 지방분권형 지역발전을 위해서는 행정 이외에 주민과 지역공동체 등 지역발전의 풀뿌리 주체들이 참여하는 풀뿌리 주민자치를 강화
– 저출산·고령화, 1인가구의 증가로 인한 복지수요의 급증으로, 주민과 가까운 읍면동의 복지·안전 등 현장밀착 서비스 강화가 필요
– 그간 읍면동에 대한 정책은 행정서비스에만 치중하여 마을공동체와 괴리되어 있고, 일부 주민대표기구는 수동적 역할에 국한되어 자치역량이 부족
○ 주민투표제, 주민소환제 등 주민의 정책 참여 및 선출직 견제장치가 제도적으로 보장되고 있으나, 실효성이 미흡한 수준
○ 지역발전의 정책기여도와 주민체감도를 높이기 위해서는 무엇보다도 최종 수혜자인 주민 개개인은 물론 조직화된 주민집단(시민단체, 지역공동체 등)의 적극적 참여를 통한 거버넌스 구축으로 외부역량을 보강
○ 생활자치형 지역공동체 활성화를 통하여 주민의 삶의 질을 개선하고 사회적 자본으로서 신국가발전동력을 창출
□ 주요 과제
○ 주민자치회, 마을협의체 등 마을자치(생활자치) 기반 강화
– 주민자치회 등 주민 대표기구가 마을단위 실질적 주민협의체로서 마을계획 수립, 주민자치센터 운영, 주민자치회 사업 추진 등 역할을 수행할 수 있도록 권한을 부여하고 모바일 주민참여시스템을 구축하여 주민생활과 밀접한 각종 정책제안, 공모사업 등에 주민의 실질적 참여를 활성화
– 지역사회 내 소재한 읍면동 청사 등 유휴공간을 개방하고, 내부공간을 재생하여 주민의 참여·소통을 위한 생활자치 거점공간으로 재창조
– 주민협의체에서 주민이 필요로 하는 사업을 마을의제로 설정하고, 지역별 특성을 고려하여 도시재생, 마을일자리 창출, 복지사각지대 발굴 등 특화사업을 통한 마을발전모델을 발굴·지원
○ 지방자치에의 주민참여 활성화
– 주민투표 제외대상 금지범위 축소 및 청구절차 개선, 주민소환 청구요건(서명인 수) 완화, 주민 조례개폐 청구요건 완화 등 획일적이고 엄격한 주민 직접참여제도를 개선하여 실효성을 제고
– 주민참여예산위원회 설치 근거 마련 등을 위한 「지방재정법」 개정을 추진하고 예산의 전 과정에 주민참여예산제 적용을 확대하여 재정민주주의를 구현
– 지역발전에 관한 창의적인 내용과 제도개선에 관한 주민의 다양한 의견을 수렴하여 행정에 적극 반영하는 주민제안제, 주민발의제 등을 확대, 시행
– 지역주민이 공적 의제에 대해 공개토론-숙의-평결 등을 거쳐 최선의 대안을 모색하는 숙의형 공공협의(DELIBERATIVE PUBLIC CONSULTATION)를 활성화하여 갈등을 사전 예방
○ 지역발전 주체로서 지역공동체를 활성화
– 지역공동체(주민자치회·마을공동체·마을기업 등)를 적극 육성하고 관련 정책의 연계·협력으로 지역내 문제(상호부조·일자리·안전·복지·문화 등)를 주민참여로 해결
– 도시재생사업, 지역만들기사업 등 지역공동체 주도의 지역발전사업의 원활한 추진과 협력적 거버넌스 구축을 위하여 종합중간지원조직으로서 커뮤니티 앵커조직(COMMUNITY ANCHOR ORGANIZATION)을 육성(김상민 외, 2017) 영국의 커뮤니티 앵커조직(COMMUNITY ANCHOR ORGANIZATION)이란 ‘근린 재생 조직’으로서 지역 공동체 개발을 주도하고, 공동체의 이해를 대변하며 공공영역과 함께 파트너십을 형성하는 주체를 말하며 마을공동체지원센터, 사회적경제지원센터, 도시재생지원센터 등 다양한 중간지원조직을 통합하여 커뮤니티앵커로 조직화힘으로써 통합적인 지역재생 및 활성화를 주도할 필요가 있는데, 유사한 사례로서 전북의 경우 사회혁신 차원의 통합형 지역발전거점으로써 「사회적경제혁신타운」을 구상하고 있다(황영모, 2018)
(2) 자치단체간 협력 및 네트워크 구축
□ 추진배경과 정책방향
○ 개별 지자체의 부족한 역량을 보완하고 광역적 행정수요에 효과적으로 대응하기 위하여 지자체간 협력을 촉진하고 네트워크를 구축
○ 지방자치법에서는 자치단체간 공동 사무처리를 위한 광역행정에 관한 규정을 두고 있고, 이명박정부에서는 광역경제권, 박근혜정부에서는 지역생활권 등 기능권역을 설정하여 자치단체간 연계·협력을 강조했으나 가시적 성과는 미흡
○ 최근 인구감소, 고령화에 따른 지역의 성장동력 저하 및 행정수요 감소로 행정서비스 공급부문의 효율화와 구조조정이 요구되고 있으며, 생활권과 행정구역 불일치로 인한 주민불편이 가중되면서 행정구역을 초월한 지자체간 협력을 통하여 종합서비스를 제공할 필요성이 제기
○ 단기적으로는 사업별·시책별 자치단체간 협력을 촉진하고, 중장기적으로는 자치단체가 구성원이 되어 자치권을 가지는 별도의 법인 설립을 제도화하거나 국가·시도·시군구에서 각각 업무를 이양하여 종합적으로 사무를 처리하는 초광역권 도시행정체계를 구축함으로써 분권화에 부응한 지자체의 외부역량을 강화
□ 주요 과제
○ 자치단체간 자율적 협약제도 도입
– 지역개발, 관광, 통근, 의료, 자녀교육 등 주민생활의 실제가 행정구역을 초월하는 지자체간 협력을 위해 자치단체간 협약제도를 활성화 2018년 3월 20일 개정된 균특법에서는 종래 유명무실했던 지역발전투자협약(제20조) 규정을 개정하여 균형발전사업에 대하여 국가와 자치단체간 또는 자치단체 상호간에 ′협약′을 체결할 수 있으며 이 경우 특별회계의 지원을 의무화하고 있다.
– 여러 자치단체에 걸친 광역계획 수립‧집행, 특수 광역행정수요 충족 등을 위한 기본방침과 자치단체 간 역할을 분담하는 협약을 활성화하고 균특법과 지방자치법에 구속력 있는 법적 효력과 유인책을 부여
○ 법인격을 갖는 자치단체간 연합체 설립
– 자치단체간 특별한 광역적 사무처리를 위해 설치하는 지방자치단체조합 등을 특별지방자치단체(재2조제3항)로서 법인격을 인정하도록 제도를 개선
– 일본의 경우와 같이 다수의 자치단체가 구성원이 되어 국가·시도·시군구에서 각각 특정 사무를 이양 받아 상호 협력하여 처리하는 광역연합제도를 도입하여 초광역권 네트워크를 구축함으로써 광역적 지역발전업무를 효율적으로 수행 광역연합의 대표적 사례로서 일본의 간사이(關西)광역연합은 2010. 12. 1에 설립된 특별지방자치단체로서 시가현, 교토부, 오사카부, 효고현, 와카야마현, 돗토리현, 도쿠시마현 등 2부5현이 참여하여 광역방재, 광역관광․문화진흥, 광역산업진흥, 광역의료, 광역환경보전, 자격시험․면허, 광역직원연수 등의 사무를 처리하고 있으며 都道府縣 간의 광역연합으로서는 일본 최초로서 다른 지역 광역연합체의 선행 사례이다.
– 영국은 보다 진보된 형태로서 도시권들이 지역연합(COMBINED AUTHORITY)을 결성하고 중앙정부는 다양한 공공서비스 및 지역개발 기능의 집행권한을 맞춤형 방식으로 지역에 이양하고 정책자율권, 포괄보조금을 포함한 재정재원, 조세지원 등을 제공하는 대신, 지역은 책임성 확보 및 성과관리를 위한 확약서를 정부에 제출하여 승인 받는 분권협상(DEVOLUTION DEAL)을 추진(이원섭, 2017)
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*이 글은 국가경영연구원 지역진흥포럼에서 발제한 내용을 표기한 글입니다.